新时期国企改革：基础设施建设中的PPP模式

 党的十八届三中全会提出要积极发展混合所有制经济，作为有效结合国有资本和私人资本的PPP模式开始走进国人的视野。PPP模式主要应用于基础设施领域，通过引入私人资本，大大减轻政府财政负担，提高基础设施建设、运营效率。相比英国、法国等国家，我国PPP模式起步较晚，在实际应用中还存在诸多问题，需要进一步的探讨与研究。

 

一、基础设施建设领域国企改革引入PPP模式的必要性

PPP（Public Private Partnership），即政府和社会资本合作，是一种涉及基础设施的制度安排形式。按照制度经济学的理解，有效的制度安排是促进经济增长的关键。在PPP模式中，鼓励民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。PPP的实质在于充分发挥政府部门和私营部门各自的禀赋优势，兼顾效率和公平的互补性合作，核心在于公私的伙伴关系。

中国是一个发展中国家，随着经济的快速发展，居民收入的持续提高，中国经济结构开始向服务型转型，城市化水平逐步提高，对基础设施的需求也十分强劲。在建国初期，为了实现经济的快速发展，赶超发达国家，我国基于当时的国情实行了高度集中的计划经济体制，即用计划取代市场的自由配置。反映在基础设施领域，即完全依靠政府的能力，国有企业对基础设施的建设形成了天然的垄断。

高度集中的计划经济体制，在促进经济发展的同时，也存在严重的弊端。以基础设施领域为例，长期依赖政府财政，资金来源单一，建设投入不足；国有企业垄断经营，承担大量政府义务，政企不分；价格不能补偿成本，亏损严重，随时威胁着经营的可持续性。行政垄断下的基础设施建设与服务，不仅政府负担繁重，运营效率低下，而且由于长期的垄断，缺乏行业竞争力，服务意识淡薄。改革是顺应时代的必然。

自改革开放以来，我国国有企业已开展了两轮改革。2013年11月12日，十八届三中全会标志第三轮国企改革正式开始，2015年9月13日《关于深化国有企业改革的指导意见》“顶层设计”方案的出台，逐步加快了改革的进程。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中强调，要深化国有企业改革，发展混合所有制经济；要支持民营企业发展，激发各类市场主体活力；深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断。今明两年将是第三轮国企改革的落实年。

PPP模式可以使适当的风险评估和风险管理策略到位。在PPP项目中，合作各方在一开始便致力于形成一种更为有效的合作关系，期望各自能为项目出力。公共部门掌握诸如土地、不动产等资产和通行权，并能在计划过程中，授予开发过程中购置基础设施的权力。私营部门引进外部资金、专业技术和激励机制，以最有效的方式推动项目的发展。执行私人资本市场“规则”的结果是，迫使其提高建造和运营效率，以最低成本在最短时间内完成项目。因此，必须加强对设施运营阶段的控制，确保用以偿还项目资金所必须的现金流的安全。资金风险的存在使得相关的测算更为实际，而这在项目由公共部门投资的情形下是不可能发生的。

在基础设施领域引入PPP模式，首先，可以有效缓解我国政府财政资金短缺问题，为基础设施建设和运营注入新的活力；然后，基础设施作为准公共产品，国有企业在其建设和运营中占主导地位，引入PPP模式，可以扩大国有资本的影响力和辐射力；再者，国有资本与私人资本相结合，既可以体现两种资本的互补性，也可以增强基础设施的运营效率。在新时期的国企改革中，PPP模式将为国企混合所有制改革贡献其应有的力量。

二、基础设施建设领域国企改革引入PPP模式的可行性

随着中国经济的转型升级以及居民收入的持续提高，对基础设施的需求日益增长，且需求的范畴更加广泛。除了传统意义上的基础设施，还有诸如医疗、教育、文化、环保等服务领域。这些领域的投资门槛低但质量要求高，市场变化快但灵敏度高。相比国有企业，私营企业更能适应该领域的建设及运营。私人资本与国有资本的有机结合，对于提高运营效率、分担不确定性风险都有不可忽视的作用。

在引入PPP模式的过程中，国家给予了大力的政策支持。2017年9月，国务院发布了《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》，提出了十方面的政策措施，旨在进一步激发民间有效投资。

虽然基础设施是准公共产品，但具有一定程度上的排他性。排他性的特质意味着私人资本可以进入该领域。随着我国的工业化已经进入中后期，我国政府开始向公共服务型政府转变，市场在资源配置中起决定性作用。反映在基础设施领域，改变了以往政府投资驱动模式，准许私人资本参与基础设施建设，并建立对市场准入、价格形成和提供公共服务的监管机制，为PPP的健康有序发展提供制度支持。

在PPP项目中，国有企业的市场占有率大。根据财政部2017年9月末公布的全国PPP综合信息数据显示，PPP项目落地签约572个，投资额为14,741亿元，落地率是82.1%，其中落地示范项目数名列榜首的就是市政工程，接近落地项目总数的一半。这些参与落下地项目的社会资本中，国资占比58%，民资占比34%。国企在参与PPP项目中所占的市场优势显著。

三、基础设施建设领域国企改革引入PPP模式的现状及主要问题

PPP模式在国外发展较早，诸如英国、法国、加拿大等国家都较早的对PPP进行了探索，并取得了一些显著的成效。英国采用PPP模式开展基础设施建设对于“准公共产品”的融资有了一个重大的飞跃，现在英国的基础设施大多是由私人资本融资，所占比例达到了60%多，只有近20%是通过不同形式的PPP模式融资。除了基础设施领域，PPP项目还涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等领域。他们的成功案例对于我国基础设施领域发展PPP模式有重大的参考、学习意义。

中国共产党十八届三中全会提出了全面深化改革，这也标志着PPP模式登上舞台。随后国家相继颁布了一系列发展文件，PPP开始迎来在中国发展的黄金期。例如北京地铁4号线的建设及运营，该PPP项目为政府分担了30%的投融资压力，并且在项目中与香港地铁公司合作，共同参与管理，极大地提高了城市轨道交通建设、运营的效率，优化了运营服务水平，通过引入竞争机制，规避了以往越补越亏损、越补运营服务水平越低的现象。

理论与实践均证明，“政府入口、PPP项目融资、开发性金融孵化、市场化出口”的建设运营模式，是实现国企混合所有制改革的适宜方式。在国企改革中引入混合所有制，实现国有资本与民营资本等非国有资本的交叉持股，相互融合，可以将国有资本的资本优势与民营资本的灵活市场机制优势合                               二为一，从而产生1+1>2的治理效果。

但是由于我国引入PPP模式较晚，尚处于初步探索阶段，因此还要走很长一段路，要正视在PPP模式发展过程中急需解决的问题。

第一，我国PPP行业相关的法律法规不健全。PPP模式在我国尚未形成国家层面的法律体系。实践中，PPP项目往往过程复杂，所需投资资金巨大，且大多数基础设施使用年限都是几十年，前期建设和后期维护所需时间较长，同时在运营期间还存在政府换届现象，政府和社会资本均面临较大的风险，因此需要完善的法律法规保障项目的正常运行。

第二，国企在PPP项目中的定位不清晰。根据制度经济学的观点，制度变迁存在路径依赖。在改革以前，国有企业承担基础设施的建设和运营的全过程，在引入私人资本后，国有企业难以转换角色，干预私人资本的建设、运营过程，进而导致私人资本无法发挥其应有的效果。

第三，PPP管理人才的缺失。由于PPP模式在我国刚刚起步，不论是社会还是学校都对其知之甚少，相关方面的人才短缺。人才是发展之基，我国必须加大PPP管理人才的培育，用人才带动发展。

第四，PPP项目融资困难。 由于基础设施建设存在建设周期长，投入成本高，维护成本高等特点，且国企基础设施建设项目存在收益的不确定性，这些因素影响了银行对其融资的积极性，融资成本过高，导致项目融资难。

第五，政府换届后的“不作为”导致的政府诚信问题。PPP项目从识别到落地，要经历立项、规划、可研、环评、招标等多个环节，在建设过程中存在有些地方政府不信守PPP合同约定履责的情形，且在政府官员换届后，对上届政府所做的决定往往不予承认，为PPP的持续健康发展带来负面影响。

四、进一步完善PPP模式推进基础设施建设领域国企改革的对策建议

（一）制定完善的法律法规。一套完整、规范的PPP法律体系是保障PPP模式参与各方权利和利益的首要保障。PPP项目涉及的部门及过程繁多，与民营企业签订的合约以及后续的建设维护都需要一系列法律条文的“保驾护航”，既增强社会资本参与PPP项目的信心也相应的减少违约风险。政府要尽快明确和建立负责PPP立法的职能机构，尽快启动PPP立法工作，为国内PPP的正常运行营造一个良好的环境。

（二）建立问责机制，加强监管。问责制是对任何公共或私营组织结构的一种要求，可以根据管理层协助有效分配资源的核算来描述，负责制定投资决策的人（在我国，一般为国企）应当提供为事后监督绩效或事先制定决策所需的信息。项目的成功与风险分配密不可分，其中资金最佳使用价值是关键。如果不能把足够的风险转移给私营主体，PPP也就不太可能产生资金最佳使用价值。因此，要在特许经营提供者和经营者之间尽可能量化各种风险的重要性及相关风险分配。同时，国企要肩负起一定社会责任，加强信息公开，强化政府监管和社会监督，实现可持续发展。

（三）培养PPP管理人才。人才是兴国安邦的重要竞争力，优良的人才储蓄对于PPP项目的可持续发展至关重要。要建立健全专门的人才培养、激励机制，充分调动人才的积极性和创造性，培养一批有素质、专业强的复合型管理人才。另外，大学要增加PPP人才的培养课程，系统培养高素质PPP人才。

（四）破解PPP项目融资难题。目前我国PPP项目的融资大多来自于传统的金融机构，融资结构单一且融资金额有限，应当积极寻求创新的融资技巧。可以尝试结构化的项目融资，这种融资方式的风险和回报均不是只由发起人一人承担，而是由不同类型的投资商承担。这在一定程度上解决了融资问题，也平衡了风险与回报。

（五）加强政务诚信建设。政府有责任确保为公众持续提供合同规定的服务，并且需要保持控制这些服务的能力，在公共利益出现危机的时候介入。地方各级政府要严格依法依规，并严格兑现合法合规的政策承诺。要切实履行与民营企业签订的合同，不得以政府换届、相关责任人更替等理由拒不执行，与民营企业建立一个诚信友好的合作关系。

 

本文来源：《企业科技与发展》：http://www.zzqklm.com/w/qk/21223.html