国有企业闲置土地成因及盘活的对策思考

自我国实行有偿土地使用制度后，历经二十多年的土地改革，我国土地的使用制度已经发生了翻天覆地的变化。当前我国很多国有企业都具有面积庞大的闲置土地，这些闲置土地的使用权类型和用途都不同，依照我国土地管理规定，土地闲置时间在一年以上的需要交纳闲置费，而闲置时间在两年以上，国家则有权进行无偿回收。在这种情况下，国有企业为了避免闲置土地被当地政府无偿收回，则应积极的与政府进行沟通，并采取有效的措施与政府协商，采取有偿回收、等价置换、合作开发、对外出租等策略，来处置闲置的土地资源，进而避免出现国有资产流失的情况。
1  国有企业闲置土地的涵义及划拨原则概述
1.1  国有企业闲置土地的涵义
国有企业的闲置土地是存量土地资源的一种，其属于国有资产的范围之内。一般情况下，依照国有资产的定义可以将国有资产划分为三类：一是行政性国有资产；二是经营性国有资产；三是资源性国有资产，而国有企业闲置土地属于第三类资源性国有资产的范畴。由此，从实质角度来看，可以将国有企业闲置土地认为是城镇土地范围内包含的土地，是由政府在城市经营、土地储备工作中得来的一个名词，广义上指的是国有企业原有的占用地，但是因经营不善、破产、城市规划调整、因经营需要关停等原因造成闲置的土地，这部分土地就是国有企业的闲置土地。而从狭义上来看，主要是指国有企业在城乡建设用地范围内的未利用土地，也就是具有开发潜力的国有企业未经使用的土地。总体来讲，国有企业的闲置土地就是国有企业已经占用但是没有正常使用或放弃使用的土地资源，同样也是因现实或历史的原因，企业无法实现土地经济价值获取的一种土地资源。
1.2  闲置土地资源的划拨原则
根据我国相关法律的规定，在闲置土地资源的管理过程中，可以在经过市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准后，对其进行转让、抵押、租赁等划拨操作，以下对此进行详细的介绍。
1.2.1  划拨土地抵押
在划拨土地抵押的过程中，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条件》的标准规范，如果未经批准、未办理土地资源出让的情况不允许进行抵押。而在《城市房地产管理法》中规定，房屋抵押，土地应同房屋一同抵押。在正常缴纳出让金之后抵押权实现，抵押权人能够优先受到补偿。
1.2.2  划拨土地出租
在我国发布的《划拨土地使用权管理办法暂行办法》中对划拨土地出租的情况进行规定：未缴纳出让金、未经批准且不具备土地证的情况，不得进行土地使用权的出租操作。
1.2.3  划拨土地改变用途
在我国发布的《中华人民共和国土地管理法》中有着明确的规定，应在得到有关人民政府土地行政主管部门批准的同时，报原批准用地政府正式批准后，才能确定对土地的用途进行改变。其中，在城市规划区范围内对土地用途进行改变的情况，应在报批前先征求相关土地行政主管部门的允许。
2  造成国有企业土地资源闲置的因素分析
2.1  社会因素
针对当前的土地出让现状来看，在进行土地资源的招拍挂过程中，即使存在大量闲置土地资源以“净地”挂牌进行出让，但是在之后的实际交易过程中，往往会因其他多种原因例如竞得者不依照期限缴纳出让金，土地征收过程中村民纠纷等，导致实际交付土地的时间出现推迟的情况，难以确保全部出让的土地资源能够按期落实建设。同时，在土地资源的实际建设进程中，还会因地质灾害、压覆地下管线结构等诸多情况的存在，造成土地的再建设成本大大增加，使得土地在实际的建设过程中时常出现施工进度拖延的情况，进而导致国有企业土地资源出现闲置的现象。
2.2  政府因素
对于造成国有企业土地资源闲置的原因进行分析，政府因素也是影响程度较大因素之一。首先，国有企业在其自身发展的过程中，必然会受到当地规划政策变动、行政区域划调、招商引资缺乏精准性等多个原因的影响，从而导致国有企业原本占用的土地资源闲置或原有的土地建设项目无法顺利落实的情况出现。其次，在土地建设项目的筹建过程中，尤其是针对低效用地的改造及应用来讲，在政府方面，其主要采用的方式为修复或改造，并没能直接从生态环境的角度对土地资源的利用问题进行综合考量，进而在极大程度上对土地资源的有效利用和闲置土地的盘活应用造成了限制影响。最后，因实际使用的土地范围和上报批准的土地范围存在差异，导致土地资源出现“边角地”的情况。这部分土地资源的整体利用率极低，进而造成土地闲置。
2.3  企业自身因素
造成国有企业土地资源被闲置的原因还有一点就是国有企业自身的因素。针对国有企业自身来讲，出现土地资源闲置的问题是多种多样的，有的是企业自身经营需要、有的是资金缺乏，无法承担土地建设过程中的成本消耗，从而导致国有企业无法对所占用的土地资源进行合理有效的利用，使得部分土地资源被闲置。除此之外，国有企业还会出于对规避投资风险的考量，在土地资源的开发建设进程中，蓄意延误建设进度，进而造成国有企业的土地闲置情况。
3  闲置土地带来的负面影响
3.1  闲置土地对经济发展造成的影响
针对当前国有企业的发展现状来看，想要对闲置土地进行有效的利用难度极大，甚至在利用的过程中并不会为国有企业带来经济效益和社会效益，在一定的程度上会使国有企业前期的投入效用降低。并且国有企业中的闲置土地如果占据了特定地区城乡建设用地总规模，则会对新增的用地建设计划指标分配造成影响，导致某些重点的用地项目规划指标无法顺利落实，造成建设进度的延误，从而形成闲置土地利用率较低、用地规划指标不足这两者共存的情况，进而对国有企业自身及当地经济的可持续发展起到的严重的制约影响。
3.2  闲置土地对城镇化建设进程造成的影响
近几年来，随着我国城镇化建设进程的不断加快，在城镇化建设的进程中，国有企业闲置土地对城镇化建设的进一步可持续发展起到了一定的制约影响。因国有企业和当地政府无法对闲置土地进行有效的处置，导致在短期内很难实现对国有企业闲置土地的盘活利用。针对这种情况，仍需采用有偿回收的措施对闲置的土地资源进行回购，之后再将闲置土地调作他用。这种行为在无形之中增大了闲置土地资源处置和城镇化建设发展的成本，为当地政府带来了极大的资金压力，从而进一步制约了城镇化建设的发展。
3.3  闲置土地对空间开发造成的影响 
国有企业闲置土地的存在，导致当地可用的土地资源严重缩小，在极大程度上降低了当地集约用地的收益，从而带动了当地房价的上涨。再加上国有企业的闲置土地在建设用地指标中占据了较大的比例，其会对当地的空间开发造成了严重的不利影响，同时也对当地人民群众的利益带来了损害，并不利于当地社会的长远健康发展。
4  国有企业闲置土地盘活的案例分析及问题和对策探究
当前，在很多国有企业中都存在着大量的闲置土地，其中的使用权类型包括划拨土地、出让土地、授权经营土地等；而土地的用途包括综合用途、工业用途、商业用途、住宅用途、交通用途等。通过上述对造成国有企业土地闲置的因素探讨，以下通过对国有企业土地盘活的案例分析，对盘活过程中存在问题及解决对策进行探究。
4.1  国有企业闲置土地盘活的案例分析
案例一：我司在城市规划区原建有一座批发石油站，土地面积约10亩，无土地权证，2000年左右因经营规模等原因停业，该场地闲置下来。该场地周边没有围墙阻隔，周边村民私自开荒种菜，导致该场地长期闲置，该场地不临近公路，无法重新建设加油站。2012年我司为增加企业效益，采用对外出租方式盘活该场地，企业取得约13万元/年的租金。
在上述案例中，企业出于对经济收益的考虑，对闲置土地的利用方式进行了更改，将该闲置土地出租给其他公司，并从中获取租金，成功盘活了该闲置土地。
案例二：我司在广西北部湾地区海边拥有一宗290亩的土地处于长时间未开发的状态，属于出让工业用地，闲置时间长达15年以上。原计划将其作为油库项目的二期用地，但是因政府等因素导致该地被政府和当地村民占用，造成我司项目规划在不断调整后仍无法顺利实施。2015年当地政府提出收回该土地，按照土地管理相关法律规定，该土地闲置超过两年可采用无偿方式收回。我司则以当地政府的不断调整规划属于不可抗力因素为理由，积极与当地政府协商，说明该情况不符合无偿收回的条件。而当地市政府为了其他化工项目的落地开业，与我司多次协商，最后采用市场评估价收回方式收回土地，土地补偿金约3000万元。我司在据理力争之下，维护了国有企业自身的合法权益，保护了国有资产的安全完整。
在该案例中，国有企业采用积极与政府协商有偿收回的方式成功的对闲置土地进行了盘活，挽回了可能发生的巨额经济损失，对闲置土地进行了合理的盘活处置。
案例三：我司有一加油站土地位于边境城市，这块土地面积约有10亩，其土地性质为出让、商业用地。该土地是在2000年时从发房地产公司手中收购得来，最初将其计划用于加油站的建设工作，但是因受到规划调整的影响，导致这块土地无法增补加油站规划点，从而一直处于闲置状态。而在2016年当地政府以土地闲置的理由要求将这块土地回收。但在我司的积极协商下，于2018年同当地政府采取等价置换的方式，置换到一块位于高铁站对面，可以建设加油站的土地，成功保护了我司的合法权益，挽回了巨大的经济损失。同时还有部分闲置土地采用的是公司出资建设加油站、合作开发等方式实现对其的盘活，有效防止了国有资产的流失，帮助国有企业创造了更大的经济效益。
在该案例中，采用的是等价置换的方式实现了对国有企业闲置余地的盘活，从而保证国有企业所拥有的土地资源没有流程。同时所置换得到的可以建设加油站的土地，更是为企业后续的良好发展奠定了坚实的基础，在很大程度上提高了企业的经济效益。
由此可见，在国有企业闲置土地的盘活过程中，应灵活应变，结合闲置土地的实际情况，对闲置土地的实际利用方式进行综合性分析，并在全程管理的基础上，选取最为合理的闲置土地盘活方式，进而保证国有企业的闲置土地能够得到有效的利用，避免出现国有资产的损失情况。
4.2  国有企业闲置土地盘活中存在的主要问题
虽然在国有企业闲置土地盘活的过程中，可以采用的方式有很多，都能实现对闲置土地资源的成功盘活，避免巨大经济损失的出现，但是在国有企业闲置土地的盘活过程中仍存在部分问题，亟待解决。
4.2.1  台账管理工作有待加强
当前国有企业所具有的闲置土地相关信息数据并未得到详细的记录。在城市中国有企业闲置土地的布局较为零散，再加上城市范围的逐渐增大，一旦缺少有效的信息数据资料和完整的闲置土地台账，就会导致国有企业的闲置土地无法被顺利的盘活利用。具体来讲，现今在台账管理工作中，主要存在以下问题：数据台账管理制度健全性较差，过于随意，无法将土地用途规划的真正作用发挥出来。闲置土地的相关信息能够随意更改，对闲置土地的利用价值造成了极大的影响，增大了国有企业闲置土地的盘活成本，并且同样影响了整块土地的科学集约利用效率。
4.2.2  调控工作的力度有待提高
针对当前国有企业闲置土地的盘活工作而言，主要采用的是年度盘活计划的方式。该盘活方式虽然对国有企业的闲置土地资源进行了再利用，但是在实际的规划中，缺乏长期的土地盘活计划，且在调控协调性方面也存在一定的不足。这种单一的盘活方式不仅使土地利用的总体规划受到极大闲置，并且对今后国有企业闲置土地的供应开发也造成了极大的影响。虽然我国为了尽量提高国有企业闲置土地的利用率，减少国有资产的损失，已经出台了诸多相对严格的政策及规定，但是却无法对国有企业闲置土地的再利用起到实际上的作用。此外，当前国有企业闲置土地盘活的调控工作还面临着国有资产合法及合理性的难题，在法律规制方面仍需进一步完善。因国有企业闲置土地自身的资产特殊性，再加上部分历史因素，所以在盘活国有企业闲置土地的过程中，应严肃对待、兼顾全局，确保闲置土地的利用工作灵活且高效。
4.2.3  闲置土地盘活过程中存在底数不清的情况
在国有企业闲置土地的盘活过程中，闲置土地资源底数不清的情况也是一个十分关键的问题。因受到历史变革、管理体制、土地权属、利益纠缠等多方面的影响。国有企业的闲置土地在盘活过程中极容易的出现底数不清的情况，从而导致无法对其进行有效的盘活，再加上对闲置土地的判断缺乏统一的权威规范，盘活过程中各方的量化标准不同，造成这些闲置土地在盘活过程中时常出现牵一发动全身的问题。同时在闲置土地的盘活过程中，因不同的利益主体会出于对自身利益关系的考虑，虚报闲置土地的相关信息和数据，从而大大增大了国有企业闲置土地盘活的难度。同时因部分闲置土地盘活项目政策的落地缺乏有效的指标控制，导致部分国有企业的闲置土地在盘活过程普遍存在统计难、认定难的问题。
4.3  国有企业闲置土地盘活的有效对策
4.3.1  保证闲置土地始终处于受管制的状态
在对国有企业闲置土地进行盘活操作的过程中，首先要摸清闲置土地的实际情况，对国有企业闲置土地的数量、分布、成因进行详细的了解，并给予调查结果对闲置土地清册进行制作。同时，还应将土地建设项目作为闲置土地盘活的载体，从而为国有企业的闲置土地创造更多的再利用机会。此外，应定期对闲置土地盘活过程中未竣工的建设项目进行整理，并在第一时间内对新增的闲置土地进行记录，将其纳入相应的管理范围内，确保国有企业的闲置土地始终处于受管制的状态，避免出现土地产权不清晰的问题。
4.3.2  更改闲置土地的利用方式，推行净地出让
想要对国有企业的闲置土地进行有效的利用，则应对原有的土地利用方式进行更改，强化基础建设，根据闲置土地的实际情况，对其利用方式进行确定。并且在闲置土地成功收回之后应推行“净地”出让的方式，利用出让完成后缴纳全部开发成本等方式对实力较差的国有企业进行限制。同时对已经获取土地使用权的国有企业进行约束，避免国有企业出现延迟开发的情况。此外，在净地出让的过程中当地政府还应尽量避免动迁的情况出现，以降低闲置土地的开发风险。
4.3.3  以闲置土地对外投资或合作开发
对外投资或合作开发的盘活方法适用于国有企业拥有的住宅或办公用途的闲置土地盘活。一般情况下，国有企业可以重点考虑合作开发的方式。由一方出资，而另一方出地的形式。其中以土地出资的一方并不参加闲置土地盘活过程中的日常经营、决策、管理等工作。其仅是以土地出资为限度，在土地盘活过程中并不承担任何的责任。而土地盘活所产生的利润，则根据双方预先约定好的方式进行相应的分配。在这种合作开发闲置土地的盘活方式中，对合作双方的义务进行了清晰的明确，较比而言，盘活风险较小，盘活效果较为显著。
4.3.4  加强闲置土地盘活的考核监管力度
在国有企业盘活闲置土地的过程中，不仅要严格遵循国家的相关法律政策，还要结合当地的实际情况，采取最为合理的方法对其进行解决。具体来讲，在盘活国有企业闲置土地的过程中，应对节约集约用地的考核进行强化，科学合理的制定出详细的考核对策和指标，并从盘活项目的投资力度、建设周期、规模等多个方面进行综合考虑，以实现对国有企业闲置土地盘活过程中管理工作的强化，尽可能提高闲置土地盘活的使用率。其次要加强闲置土地供应后的监管力度，督促相关用地单位严格依照项目合同和划拨决定书对项目建设的实际情况进行检验，保证在最大限度上提高闲置土地节约集约用地水平。
4.3.5  制定更为合理的优惠政策
针对国有企业的闲置土地盘活来讲，如果国有企业的闲置土地资源在盘活过程中出现处置不当的情况，会对国有企业自身的经济效益造成严重的影响。在这种情况下，想要实现国有企业闲置土地的有效盘活，就必须从政策方面上给与激励。因此，可以在国有企业闲置土地盘活的过程中，制定出更为合理的优惠政策，积极鼓励国有企业从内部进行挖掘，并鼓励企业在盘活闲置土地时利用联营、合资合作经营的方式对闲置的土地资源进行科学的处置，从而在确保国有资产不出现流失的情况下，尽可能提高闲置土地资源的利用率，从而保证国有企业的经济效益。
5  结语
综上所述，盘活闲置土地资源不仅是提升土地资源利用效率的有效途径之一，还是避免国有资产不流失的一项重要举措。本文首先对国有企业闲置土地的涵义进行概述，并对造成国有企业土地资源闲置的原因进行了详细的分析，论述了闲置土地所带来负面影响。并从国家大型石油化工公司的角度，提出一系列针对性的闲置土地盘活对策。希望通过本文的研究能够对国有企业更好的处置现存的闲置土地资源，在避免国有资产流失的同时，提高国有企业闲置土地的利用效率，优化土地利用结构，从而为国有企业可持续发展能力的提升起到积极的促进作用。

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