大部制背景下长三角地区污水治理策略选择

当经济发展到新的阶段的时候，政府公共政策的目标会发生相应的变化，对环境保护的重视程度也相应改变。①随着中国经济的发展，对环境的重视程度逐步增加，由此引发了公共管理中的机构、政策、机制的一系列改革，促使中国在短时间内成为一个超大规模的环境政策自然实验室。②与污水治理相关的政策实验诸如：陆续成立环保部、流域管理局、自然资源部和生态保护部等行政管理机构；实行强制减排、河长制等管理制度；引入PPP等合作治理手段。该领域的变革表明管理资源和治理环境是我国政府的重要政策目标。

2018年3月，自然资源部和生态环境部的成立，标志着中国的自然资源管理和生态保护工作进入了新的时期。环境保护大部制的建立再次明确了这一时期我国政府需要实现治理环境和保护生态的重要政策目标。但是大部制的引入并不代表在污水治理中完全摈弃原有的政策、治理机制；反而是需要在原有的治理基础上进行渐进式改善，因为完全摈弃所有的政策需要付出巨大的成本。③

设立大部制的初衷是为了克服原有的环境治理体制最大的弊端，即环境治理中的职能分割问题，但是因为环境问题不仅具有全局性而且具有区域性、流域性的特点。生态与环境管理的工作却难以脱离地方政府的支持，仍然需要解决环境保护中的地方参与和协作问题。④因此在大部制背景下如何通过政策设计引导地方政府发挥治理环境的主动性具有重要意义。

针对中国水污染和经济发展的关系研究表明两者之间存在着双重的倒U型关系，第一个拐点出现在人均GDP为2.39万元的时候，第二个拐点出现在人均GDP为9.00万元的时候。在人均收入超过9.00万元之后，随着人均收入的增加，工业污水排放量也将增加。⑤2017年中国五大城市群(珠三角、长三角、京津冀、长江中游、成渝地区)中人均年收入在9万元以上的有两个地区，分别为珠三角(11.56万元)、长三角(9.75万元)。

尽管与珠三角地区一样，长三角位于环境库兹涅兹曲线的第二个拐点右端，发展经济的同时将继续面临着污水减排的重任。但是与珠三角地区局限广东省一个省际行政单位不同的是，长三角地区覆盖更加广阔的地区范围，针对该地区进行污水治理更加能够体现国家大部制背景下地区协同治理水污染的成效。从实践上来看，研究长三角地区的水污染治理问题对于中国其他区域之间的污水合作治理具有重要的借鉴意义。

从理论上来看，公共目标的实现需要组织机制、政策制定和治理方式同时启动来实现，它们都是公共政策的关键要素。如何在大部制这一体制下，从公共选择及协同治理相关理论出发，探讨各个地区在环境治理所选择的策略，对各个地区选择最有效的治理策略具有重要的理论指导意义。

生态环境部成立之后，明确了未来三年之内完成七项重要的环境治理任务，分别为蓝天保卫战、柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理攻坚战。长三角地区的水污染治理与上述七项任务中的三项密切相关，它们分别为城市黑臭水体治理、长江保护修复、农业农村污染治理攻坚战。因此，研究长三角地区的水污染治理对于应对生态环境部所面临的三年挑战也是一项积极探索，这也是本研究的实践意义。

从理论与实践的结合来看，中国在经济发展的不同阶段采取了不同的应对污染的治理手段。长三角地区内部存在经济的地区异质性，由于其经济发展处于不同阶段，对环境问题具有不同的重视程度、同时经济发展又制约了其应对环境问题的能力，因此对待环境问题存在地区差异性。从公共管理学的理论出发，厘清各地区在合作治理中进行治理选择的逻辑，以帮助现阶段长三角地区各行政区域内部及行政区域之间针对污染问题作出正确的选择。

这篇文章的接下来的研究内容安排如下：第二部分，从公共选择理论出发阐述水污染治理中的策略选择。第三部分，综述长三角当前在各省级行政区域内部的治理策略、在省级行政单位之间的协同治理策略。第四部分，根据协同治理成本-收益理论，构建长三角地区间的污水协同治理成本-收益核算平台。第五部分，构建长三角污水治理目标模型，阐述在地区间和地区内分别采用何种治理策略，针对地区之间的协同治理模型进行探讨，提出政策建议。第六部分，结论和讨论。

公共选择理论与水污染治理策略选择

环境规制是一个公共选择的过程。各个治理主体在环境治理过程中实现“政治人”和“经济人”的融合统一。⑥“政治人”是指，地方政府需要遵守上级所指定的体制、政策规范。⑦因为一般而言，环境政策依赖于集中和统一的控制——行政的或立法的规章制度，要求使用污染控制设备或对特定的污染场所和污染源实施严格的排放标准。⑧

“经济人”是指地方政府参与污染治理的时候会考虑其成本与收益，当期投入产出不成比例的时候，地方政府可能会进入非合作的博弈。其根本原因在于污染是一种生产成本，只有当污染不成为生产者的成本，即当生产者可以忽略其污染成本，且将该成本转嫁给他人或者整个社会时，公共选择理论才将污染视为一个“问题”。只要治理污染的成本能够转嫁给他人，制造污染的个人、企业和政府就不会有动力减少污染或者开发其可替代的生产技术，并且因为制造污染的企业和政府转嫁成本，其产品比同类产品的价格低，人们在价格的刺激下会购买更多这些企业和政府的产品和服务，从而加重了污染。

处理水污染作为一种公共物品，不具有排他性，治理水污染因而具有外部性。此时参与污水治理的各个主体就存在合作、不合作的博弈状况。而各个主体是否愿意以合作的方式参与污水治理，取决于合作治理的组织给予各个主体的集体利益。因此安排污水治理这种公共物品的时候，不仅需要各方合作以便将外部性内部化，而且需要均衡地分配成本和利益以避免各治理主体不合作而导致的集体无效率。⑨

长三角地区当前的污水治理策略

长三角地区的污水治理在中国既具有特殊性也具有一般性。其特殊性是指其工业发达、人口密集，以占全国1%的土地面积哺育了占全国50%的人口、产出了占全国17%的GDP。⑩但是同时其水污染也非常严重，这一地区的水质断面监测数据显示该地区的多数为三类到劣五类水质。(11)同时该地区下辖上海、浙江、江苏、安徽等省级行政区域，协调不同行政地区共同治理水污染的难度比较大。因此环境污染与人口、经济、治理之间的矛盾在这一个地区特别突出。其一般性是指，长三角地区经济发展的差异与污水治理策略的区域差异，其实也是中国地区经济及地区污水治理的一个缩影，因此该地区对于中国各地区的污水治理而言具有一般性。研究该地区的水污染治理对于中国的其他地区具有普遍的借鉴意义。长三角地区中不同的省级行政单位在污水治理中的差异以及在整个地区的发展状况如下：

(一)各省级行政单位内的水污染治理

(1)上海的苏州河治理

上海的污水治理，最典型的案例是如何集中全市的力量将苏州河从一条有名的黑臭水治理成了清澈的河流。上海成立了苏州河治理专项小组，在1998至2012年间，共开展三期工程，分别针对消除黑臭、建设连接黄浦江和苏州河的闸门、清除河底淤泥等三项任务开展专项整治，取得了较好的效果。在治理过程中，采用的是政府主导投融资建设的治理方式。例如在一期工程中，政府主要通过国家开发银行、亚洲开发银行、国债、市财政、区县财政调拨财力参与治理，其中银行贷款占投入资金总额的63%。其间，上海的各个区围绕该治理议题紧密合作，主要是通过治理自己辖区内的污染并杜绝更多污染排入苏州河、污染下游的方式。苏州河的治理也有企业和社会公众参与的影子。有多个企业被动员从苏州河旁搬迁、多位市民参与治理排污治污的监督。(12)

(2)浙江的五水共治

浙江的污水治理，以自2013年开始实施的“五水共治”最有影响力。“五水共治”是指“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”。(13)其中的污水治理是“五水共治”的最大突破口。(14)(15)与上海的大规模污水治理项目相比，浙江开展时间晚，除了明确划定各级政府的治理责任外，还具备更加广泛的市场及公众参与度。(16)(17)明确政府责任的具体做法是：具体到全省范围内每一个湖泊、每一条河流的名称和问题，在全省、各个城市、各个县城的地域范围内明确了治理的责任，使任何一个级别的单位都不能免除水资源治理的责任。(18)市场导向表现在让价格机制在污水治理中发挥决定性作用，通过一系列制度建设来确保市场的作用，如：引入排污权交易制度、发行“五水共治”项目的相关债权等。(19)具体做法如：宁波率先采取政府购买水质养护服务模式，借助第三方力量，提升河流水质。诸暨创新投融资机制，采用公私合作的PPP模式，有效解决治理污水的资金来源问题。(20)以开通污水治理APP的方式疏通公众参与治理的监督通道，以组建“草根讲师团”的方式，向公众宣讲污水治理。(21)(22)

(3)江苏的太湖治理

江苏的污水治理，主要围绕对太湖的治理进行。太湖涵盖了江苏省的大部分地区，仅部分涵盖浙江和上海的部分地区、小部分位于安徽省。(23)太湖虽然地跨多个省级行政区域，但是大部分位于江苏省。太湖治理之初，江苏省水污染治理成本达10元每立方米，难以单独扛下治污重任。(24)同时由于太湖地区的跨区域性，因此主要由中央出资以集权式的治理方式为主进行治理，率先引入“河长制”对太湖进行集中治理，还在太湖开展多个“水专项”，进行集权式治理。(25)河长制正是在2008年在太湖地区实施并呈现出治理效果后，才在全国其他地区推广。(26)由于中央的投入相对较多，因此江苏省在污水治理中没有呈现明显的地方特色。

(4)安徽的污水治理

与长三角的其他地区相比，安徽省的污水治理尚处于普及污水处理设备的初级阶段——治理面临污水处理设施匮乏、处理能力有限、再生水回用较少等一系列问题。2015年，安徽省为自身确定了目标，要求全省所有县级行政区及重点流域的重点建制镇建设污水集中处理设施；要求所有设市城镇2015年污水处理率达到85%，县镇达到75%。缺水城市再生水回用率达到10%。同时由于城市污水治理设施的不完备却排污密集，安徽省的部分城市污水向农村蔓延，污染的负外部性强，给农业生产和农村环境带来了消极的影响。(27)

(二)长三角地区之间的污水治理协作

长三角地区的污水协同治理围绕太湖地区展开。太湖流域地跨江苏、浙江、上海三个省级行政区，城市空间分布集聚，水污染密度大，于2007年爆发了大规模的蓝藻水华，迫切需要流域一体化污水治理，以便将水污染治理的外部性内部化。(28)(29)协同方式主要为：中央对太湖开展多个“水专项”进行集权式治理。(30)2008年起，太湖流域率先实施河长制展开集中治理。(31)截至2017年，其水质得到明显改善，但水环境问题没有彻底解决。(32)太湖流域同样面临着行政分割所导致的治理乏力，亟需构建有效的协同治理网络。

由此可见，长三角地区的污水治理在地区内部具有差异性的治理方式，主要的治理力量集中在各个地区内部，但是在跨越了几个省级行政边界的水域中缺乏有效的协同治理体系。有必要在梳理协同治理相关理论与实践的基础上，探讨搭建该地区协同治理平台的可行性。

四、流域污水协同治理成本收益核算平台构建

(一)国内外流域协同治理理论与实践

(1)国外流域协同治理理论与实践

流域污水协同治理研究。研究内容分为相关理论准备和协同实践两方面。理论研究包括协同原因：为了破解有边界的行政机构治理无边界的水污染所带来的各方参与的不透明性、治理不确定性、事故的负外部性，需要寻求一个统一规则，将水资源置于统一框架之下。(33)(34)(35)协同理论：拟定规则所依据的理论有行政行为学、制度经济学、合作治理理论等。(36)(37)(38)协同方法：统一的规则有经济的、法律的、地理的、政策制度层面的。(39)(40)(41)具体实现方法为颁布法律、订立治理协议、搭建治理框架、完善治理机制、共建水资源管理项目、保障政策落实、开展技术合作、进行信息披露。(42)(43)(44)(45)(46)(47)

协同实践研究包括协同度测量：考察不同政府签订协定的数目、交换信息的程度、所签订协同条款的执行程度。(48)协同效果测算：定性考察不同协同框架的搭建与实施，构建绩效评价体系测量协同效果。(49)协同治理工具的效用：探讨治理工具内生性问题、治理工具是促进或阻碍了协同治理。(50)协同政策实验案例分析：美洲Bear河流域、亚洲湄公河流域的政策协定，欧洲莱茵河、多瑙河越境水资源管理，非洲尼罗河流域、潟湖流域提升河流共治能力举措，澳洲墨累河构建统一数据库，中国河长制构建。(51)(52)(53)(54)(55)(56)

(2)国内流域协同治理理论与实践

协同治理在中国流域治理中的主导地位：中国的水资源管理有着不同于世界其他国家的管理机制，其表现是科层制森严、管理层级较多但是同一层级之间的合作较少，减少了流域之间的合作费用，但是增加了层级之间的管理费用。(57)中国的流域治理经过了协同治理、公私合作治理、网络治理的发展，当前仍是协同治理居于主导地位。协同治理中的央地及地方政府间关系：中央政府发挥重要的领导作用，地方政府负责完成大部分治理任务并承担治理费用。(58)(59)地方政府之间的协同网络并没有搭建起来，其最主要的原因在于协同成本过高。(60)(61)地方政府间行政分割、缺乏协同导致地方政府以邻为壑、污染邻居现象普遍存在。

协同治理中的各级行政机构：当前中国的流域管理的主管行政部门包括国务院、水利部、地方政府部门、流域管理局、省际水行政主管部门、环保部和省级环境保护部门。(62)流域管理局主要负责在地方水事上与各级行政部门的沟通与协调，缺少将治理落实下去的实际抓手。主要的协同策略：行政命令是当前主要的协同策略。(63)“十二五”开始，中国开始水污染强制减排，2016年又在全国推行河长制，水污染治理取得了成效，但是因为科层制管理致使层级之间的管理成本过高，使强制减排和河长制成为短期而非长期的最优策略。(64)

(二)流域治理成本与收益核算研究

(1)流域治理成本核算研究

流域成本研究包括流域成本界定和流域成本分配两部分内容。成本界定：包括协同治理成本和治理污水成本。前者包括搭建流域协同管理机制成本、合作对象联系成本、达成协议成本、推动协议执行的成本等。污水治理成本包括投资和运营成本。(65)投资成本即投入的固定资产额，运营成本主要是指能源、劳动力、试剂、废弃物管理、维护费。成本计算：测算方法主要有构建指数函数成本模型，博弈论模拟不同程度合作下的治理成本法，成本拆分法将协同治理成本分解为协同对象联系成本、达成协议成本、推动协议执行成本，平均成本乘以人力或者物力使用量，按照地区计划增加的水污染治理年均投资额计算。(66)

成本分配：分配原则依据各地污染减排所使用的成本均摊、或者由上游承担部分治理成本。(67)分配治理成本的定量分析方法有Sharpley值法、核心法、差额分配法、二次规划博弈法、最大最小费用法、节余成本加权分配法。博弈论分配成本是其中最常用的方法。(68)(69)(70)(71)(72)

(2)流域治理收益核算研究

流域收益核算研究包括流域治理收益的类型、收益计算和收益的分配三部分内容。收益类型：将收益分为直接和间接收益，直接收益是指水资源的市场价值；间接收益包括因减少水污染损失而避免的社会、经济、环境、政治、精神收益。(73)经济效益有生产物品如森林、减少公共支出成本等；社会效益有减少洪水暴发率、改善人们的创造和健康条件等；环境效益即改善水质量、为野生动物提供支持等。(74)(75)

收益计算：水污染治理是污染治理增长最快的领域，排在大气和废弃物治理之前。核算水污染治理市场规模法，可以作为水污染治理的直接经济收益。水资源价值法和水资源影子价格法也是常用方法。评价水资源价值的方法有：市场价值法或生产率法，机会成本法，人力资本法或收入损失法，恢复或防护成本法，费用支出法，资产价值法，替代花费法，生产成本法，条件价值法等。影子价格测量避免水资源无序排放而免遭的环境损失。水资源的影子价格积累了大量的研究，它可以测算小到污水厂，大到城市、流域和国家的水资源影子价格。

收益分配：水资源收益分配的方法有博弈论，决策树和汇集树理论。(76)(77)采用博弈论探讨不同的分配方式对于治理效果的影响仍然是最常用的分配策略。相对于污染成本的分配而言，治理污染的利益分配讨论较少，但是非常重要，因为在流域间均等分配收益是合作长期开展的前提条件。地方政府只有在一个水资源项目中获得的价值等于或者大于其投入的时候才会持续投入；协同只有在能够公平获得投入和产出的时候才会发生。(78)

(三)长三角流域治理成本收益研究

针对长三角污水治理的成本收益已经开展了一系列研究，包括构建模型模拟该地区的污染物减排成本、运用非线性规划探讨水污染物削减成本。(79)(80)针对该地区的污染治理收益分配问题，重点运用经济学工具进行了探讨，例如构建该地区水环境转移税(费)协调模型、对该地区生态环境补偿研究等。(81)

五、长三角污水治理目标模型

(一)长三角流域污水协同治理平台构建

(1)成本核算方法

流域污水协同治理成本包括协同成本和治理成本。本项目在现有的大部制污水治理管理框架下探讨，不产生额外的行政成本，仅需计算流域污水治理的成本。污水治理成本所需要数据主要来自国家环保部所公布的周水质数据、环保部公布的年度污水处理厂清单信息，一般认为，长三角地区排放的所有污水都得到了处理，其排放量等于污水处理量。借鉴Jiang等人核算太湖流域污水治理成本的方法，构建污水治理投资成本函数、污水治理运营成本函数，合成得到污水治理指数成本函数，求解近污水治理成本。

(2)收益核算方法

污水治理的效益由直接收益和间接收益两部分构成。直接收益包括回用的污水在市政、工业、农业部门销售所得收入；间接效益包括因为水污染治理而减少的癌症发病损失、城市旅游增加的收益、城市房价因此所获得的收益等。直接收益用当年各行业所使用的处理后的污水量(等于污水处理量乘以中水回用率)，再分别乘以当年的居民生活用水及各行业平均水价求得。间接收益在确定对各城市影响最大的间接收益类型之后，选择相应的间接收益测算方法如人力资本法、恢复成本法等等来计算。

(3)明确职能部门职责权限

首先需要确定协同依据。计算出来污水治理的成本收益比，核算得出成本收益率较低的地区应该向较高地区转移的收益额，在长三角整个区域中实现成本收益的公平分配。

其次，明确实现协同治理各部门的职责权限。大部制背景下长三角主管污水治理的部门需要完成的任务包括：明确治理责任、划分治理成本收益、监督成本收益比较高的城市贡献较高的收益、完成对成本收益比较低的城市水污染治理项目的拨款。通过深度访谈该地区主管水污染的部门如太湖局相关负责人员，将各项任务与太湖局当前各职能办公室进行衔接，以确定首先协同治理各部门的职责权限。

(二)长三角污水治理目标模型构建

政策是有目标的行动。(82)围绕提升长三角污水治理效率这一政策目标，公共选择理论已经解释了两点可能：第一，各个治理主体将在经济发展的不同阶段选择不同的污水治理政策。第二，在协同治理的情景下，各个治理主体将根据自身的收益和成本是否平衡决定是采取合作还是非合作策略。根据上述理论以及前述阐述，本文认为长三角应该在各个省级行政区内部根据自身的政府与社会力量合作的基础实施差异化的治理策略，在流域之间构建基于成本收益的协同治理平台。并据此构建了长三角污水治理目标模型(图1)。

图1 长三角污水治理目标模型

由该模型可以看出：长三角地区内部各个省际行政区域之间所实施的差异化污水治理策略；长三角地区之间搭建协同治理成本收益平台。在长三角内部，上海应当在强势的政府治理之外，引入更多的社会资本进入污水治理市场。浙江应当在大规模资本进入污水治理市场的时刻加强对这些资本的监督和管理，使其有序地服务于当地的污水治理。江苏应当强化地方政府在污水治理中的作用，避免过度依赖中央政府的治理。安徽需要逐步完善污水的基础设施建设，若地方政府财力过于薄弱，就需要培养能够接纳社会资本进入的能力即培养能够引入社会资本的监管网络。而在省级行政区之间，则需要构建一个公平的参与协同治理平台，运用经济手段从投入污水治理的成本和产出的收益角度来考量将是能够长期维持协作进行的出路。

六、结论及政策含义

2018年3月，我国成立了生态环境部，拟对我国生态环境进行大部制管理。大部制希望走出此前环境治理功能分散的分割式治理的弊端，实现污染的跨区域治理。大部制实施之后，仍然需要解决如何调动地方在环境治理中的积极性的问题。仍然需要采取合适的手段，将不同行政区协同起来以共同应对环境问题。大部制是所设置的公共管理机构，必须要由管理策略来支撑，才能确保资源和环境中的政策目标得以实现。此时选择正确的环境策略尤为重要。

本研究选择长三角地区的污水治理作为研究对象，选择依托公共选择理论，探讨在大部制背景下该地区如何引入公共政策、确定各个治理的行政主体的权责关系，以实现水污染的有效治理。文章指出在长三角地区的各省级行政单位内部实施差异化管理，与在各个行政区之间进行协同治理等多种治理策略相结合，才是实现该地区污水治理的最优路径。文章给出该地区不同行政单位所应当采用的差异化的污染治理策略，同时为地区内不同行政单位之间的协同治理搭建基于成本收益的治理平台。其平台不仅能够在单个行政区域之内提升其治理效率，而且对于解决流域内协同治理效率低下的问题也给出了根本性的解决之道。本文将上述解决策略以绘制目标模型的可视化方式来表达。

在大部制背景之下，未来的长三角污水治理应当从注重流域内各省级行政单位单独的污水治理行动逐步转移到搭建有效的协同治理平台上来，而拟定相关政策并且在现有机构设置下考虑实现如何在流域之间公平分配成本和收益这一功能，是促使流域内各省级行政区域之间展开协同合作的长效机制。上述发现可以为长三角地区的污水治理相关政策制定者提供借鉴与参考。为中国其他地区在大部制背景下实施污水治理也具有启发意义。