政府话语权威与国际规则的经纬逻辑

参照众多学者①界定，笔者将国际规则理解为：各国为稳定国际秩序、促进共同发展或提高交往效率等目的，在国际事务中互动并制定的有约束性、控制力的制度性安排或规范。它既可以是成文的制度性安排或规范，如以国际法形式出现；也可以是私下交易或未公开活动的结果；还可以是隐性的规则，如反恐已被视为全球共识性的政治正确，“维持美国的全球领导地位”和“美元霸权地位”是美国默认的国际规则之一。

政府(国家)话语权被视为国家政府在国际事务互动和国家事务中表达意见的权利。“话语权”概念来源于米歇尔·福柯关于话语与社会权力关系的批判性理论。在政治传播领域，这一概念被赋予更强的应用性色彩，政府话语权被具体化为国家政府对“国际/国内事务的定义权，对国际标准和游戏规则的制定权以及对是非曲直的评议权、裁判权”②，它同时还体现为在国际社会中掌控国际舆论和影响国际局势发展的能力和权力。

较之分别对国际规则、政府话语权进行讨论，当前学界关于国际规则与政府话语权之间的关系论述较为少见，且大多从如人权、金融、互联网、海洋、森林、核控、儿童等具体领域出发，讨论具体国际规则的制定与其背后的政府话语权争夺过程。③对于从更为宏观角度综合论述二者关系的研究，则基本采用两类路径：一是并不使用“话语权”这一概念，而是以“文化”“意识形态”或“软权力”等概念，讨论其对国际规则制定的影响。典型如约瑟夫·奈在其书《硬权力与软权力》④中，认为一国具有强大软实力，则可避免在国际规则谈判中诉诸强权。二是从政策制定过程的角度探讨话语的权力作用方式。如凡迪克⑤和施密特⑥的论述，认为话语的权力显现在有权者对无权者的话语控制与话语生产。

尽管上述研究论述角度不同，但仔细深究可以发现，国际规则的制定和实施与政府话语权之间存在着密切且复杂的关系。各类国际规则创制过程迥异，相应各国政府话语权的作用方式也各有差异。国际规则一旦形成后，其实施效力也与参与规则制定的政府话语权大小紧密相关。尤其冷战结束后，伴随国际格局的变化、全球化大潮与信息技术的发展，国际规则创制的外在条件发生变化，政府话语权的作用方式与效果也随之受到影响。在尚未形成国际规则的新兴领域，除了强权国家美国及其实力较强的盟国之外，其他实力较弱的中国、俄罗斯等国家政府与一些国际非政府组织、政府间组织也试图通过界定、命名、判断与议题设置等方式与强权国家展开激烈的话语权争夺。

本文将尝试以时间为“经”、国别为“纬”，分别探讨国际规则和政府话语权威之间的关系：从时间纵坐标考察国家间博弈方式变迁、全球化潮流、信息技术迅猛发展等历时性变化对二者关系的影响；从国家实力横坐标考察其与国际规则制定中政府话语权大小和作用方式的影响。进而讨论不同类型国际规则创制和实施过程中政府话语权的作用方式。

一、纵向考察：国际规则与政府话语权威的演变轨迹

自1648年威斯特伐利亚条约之后，在不同历史时期内，国家间博弈方式、国家之间及群体和个人跨国境交往频度与范围、信息传播技术革命等方面的变化，影响着国际规则与政府话语权威之间的关系。尤其近三十年来，国际规则和政府(国家)话语权之间的关系更为复杂，参与国际规则创制的行为体愈发多元，既往边缘弱势国家积极通过各种途径发出声音维护自身利益；国际规则涉及领域增多，非政府国际组织的能动性增强，在一定程度上制衡国家政府的话语权威；国际行为体尤其是之前处于话语弱势地位的国家(随着国力的增强)和区域性组织透过多种互动平台、借助互联网，尝试突破西方话语霸权的限制，增强自身界定国际事务、设定国际议程、创制国际规则的能力。

(一)国家博弈方式变迁与国际规则创制中政府话语权作用空间的扩大

1648年威斯特伐利亚会议被视为现代国际秩序形成的开端。此后三百余年内，在各国国家主权独立平等、互相尊重领土主权等原则下，伴随着工业革命、军事现代化、经济跨国化等背景，面对利益争端和冲突，国家之间的博弈方式发生了巨大变化。起初国际规则更多是各国政府博弈的结果，之后国际规则更多成为国家政府之间博弈的手段之一。与之相应，国家软实力重要性不断上升，一国政府在国际事务中的话语权也更直接、更多表现为国际规则的创制权。

首先，直到19世纪末期国际规则更多作为大国政府博弈的结果存在，不发达国家或地区对规则创制毫无话语权。

各大国的军事、经济和技术发展水平等硬实力范畴直接决定了国家政府的影响力，影响了国际规则制定，一国的文化或者说软实力在其中作用有限。国际规则的效用体现于均势时期，而一旦均势被打破，战争爆发，该规则即被宣告失效。国际规则的存在目的之一在于稳定世界秩序、规范各国行为，新的国际规则的制定往往与国际权力的更替密不可分。1648年《威斯特伐利亚和约》的签署结束了欧洲地区长达三十年的战争和动乱，并确立了领土主权、国家主权独立等原则，被视为以国际会议解决国际争端的先例。之后的近三百年中，此和约所反映的签署国之间互相妥协、以均势相互制约的新的国际秩序体系的特征⑦得以延续。均势维持期间，再加上工业化进程在欧美地区的推进、技术变革引发的生产力增长和自由贸易协定在欧洲各国的签署，欧美地区的国际秩序体系中很少有大规模、长时间的冲突发生。正如基欧汉在《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》⑧中所论述的，国际制度得以存在的根本原因，在于国际社会无政府状态下对国际秩序、和平的发展环境、平等的发展机会等国际公共产品的需要。但一旦其中一国崛起，权力均势被打破，该国必然不再满足于既有国际规则下的利益分配体系，尝试扩大在世界秩序制定中的话语权，对现行秩序予以挑战；其他国家则会形成集团对其予以压制，从而重新再次调整国际规则，形成新的国际秩序。根据哈佛学者⑨对过去500年内国际格局剧烈变迁时期的统计结果，当一个崛起的大国与既有的统治霸主竞争时，双方有75％的几率陷入“修昔底德陷阱”，即走向战争。对于20世纪初期的欧洲格局而言，均势被打破后所引发的冲突直接导致了大规模、较长期的战争爆发。如德国作为崛起国家打破了欧洲的均势态势、并进而对当时的霸主英国构成挑战，从而爆发了第一次世界大战。在“一战”后欧洲各国签订的《凡尔赛和约》，终究因其“对现实权力的忽视和理想主义倾向”⑩而未能维持长久，二战再次爆发。体现了德国挑战英国雄霸天下的地位未获成功。而英美之间(统领世界)的权力交接能够平稳过渡，则与美国对英国主导的自由经济全球秩序的认可和接受紧密相关，美国同样从这一秩序中获利。

并且，此前的均势战略框架或者说国际规则的创制具有强烈的欧洲中心色彩。欧美在19世纪直至20世纪初期对不发达国家或地区的剥削与掠夺更加严重，不发达国家或地区沦为殖民地或半殖民地，在当时的世界秩序中处于边缘地位，纵使被卷入跨国经济中，但也仅能充当原料供给地；对于作为大国博弈结果的国际规则的创制而言，这些国家或地区没有丝毫话语权。

第二，20世纪，国际规则逐步成为各国博弈的主要手段。尤其是“二战”后，美国主导的国际秩序下，国际规则不仅被美国用作巩固其领导地位的手段，也成为维持世界秩序和和平稳定的保障之一；而创制和修订国际规则的参与国更加多元，实力弱小的新成立的民族国家得以利用国际规则、区域性组织等，开始增强本国与其他强国的博弈筹码，提升本国政府在国际事务中的话语权。

“一战”前，当时的霸权国家英国已着手调整原有外交政策，与法国、沙俄联盟缔结协约国，尝试维持于己有利的自由开放的国际经济秩序和全球政治秩序。“二战”后，欧洲制定的均势战略框架宣告结束。美国在短暂的时间内与世界各国主导签订了诸多条约，如《美洲国家间互助条约》、成立北约和东南亚条约组织等，通过建立地区性组织、制定新的国际规则的方式普遍介入全球事务、扩大自身影响力。

与欧洲主导世界秩序的时期相比，美国作为新出现的主导强国，推行自由主义的国际秩序，将国际规则视为博弈手段与重塑国际体系的重要路径，将其他国家纳入在众多国际组织、国际规则下形成的等级严明的新秩序体系。基辛格在其《大外交》(11)中认为，在1919年巴黎和会上，美国已经明确表现出重构国际体系的兴趣。运用规则来维持世界秩序的稳定、保证自身霸权地位，成为美国的主要外交策略之一。苏联作为另一主导强国，其与美国的长期对立构成了20世纪后半叶的主要国际关系图景，双方在冷战期间同样签订了《部分禁止核试验条约》《限制战略武器条约》《美苏相互关系原则》等系列条约克制各自行为。

与此同时，值得注意的是殖民地国家开始独立进程，在20世纪50年代末至60年代初期，第二次非殖民化运动高潮下，第三世界国家数量激增，其对联合国代表大会的影响增大。在联合国“一国一票”的表决机制下，国力较弱的成员国反而构成了其意见主体。这意味着对于在军事、经济、技术乃至文化上都处于劣势的广大第三世界国家而言，二战前的国际体系中它们不过是被殖民的对象和原料供给地，而在二战后的国际体系内它们成为独立的民族国家后，能够利用既有国际规则扩大本国政府的话语权，并形成区域性组织增强与强国博弈的筹码。

第三，21世纪，国际格局呈现出多极化趋势，国际规则成为权力转移下大国之间大规模冲突爆发的缓冲机制。国际秩序的重构在国际规则内部完成，大国之间在国际规则创制革新上的博弈也更多体现为话语权博弈。另一方面，较之由美国等霸权国家主导国际规则制定的冷战前后时期，当前国际规则创制参与者的构成同样出现了多极化的发展趋势，既往处于话语依赖、话语弱势地位的国家政府也能够参与其中，或以地区一体化为前提，基于本国国家利益表达主张、推动国际规则利于本国。

“二战”前，崛起国家一旦打破均势态势，更多意味着战争出现、国际秩序的重构；“冷战”期间美苏对立也同样依赖多个双方签署的规则予以克制。“冷战”结束前后，美国作为霸权国家借助强大话语权，得以主导并推动利己的国际规则创制，通过否定合法性、拒绝承认或逃避义务等阻碍不利本国的国际规则发挥效力。像联合国教科文组织在20世纪70年代至80年代发起的“世界信息传播新秩序运动”，由于美英等发达国家的拒绝参与致使这一运动最终流产。

进入21世纪，“一超多强”乃至多极化国际格局趋势显现，且不同地区各有其独有秩序及相应的话语权强国，其旧有的“一极独大”国际权力体系被动摇。与“二战”前相比，21世纪的当今，尽管作为旧有国际制度提供者和维护者的美国霸权相对衰落，众多国家崛起、彼此利益冲突愈发显著，但国际社会对国际公共产品——和平稳定的发展环境、稳定的秩序等的需求仍然迫切。战争不再作为大国解决冲突的主要方式，尤其是进入21世纪十多年来，崛起国家与旧有霸权国家之间的冲突一般难现直接武力对抗，国际规则在平衡崛起力量对既有秩序的挑战上正发挥着更重要的作用，国际格局的变迁更直接显现、并依托于国际规则完成。各国——纵使实力差异悬殊——在国际规则的创制修订接受等方面得以拥有一定的自主权，再加上软实力自20世纪起逐渐成为国家实力的重要组成部分(12)，各国政府在国际事务中的博弈，较之从前更多显示为主导权话语权的角力。

如“伊核协议”得以签署，中俄在其中发挥了重要作用；在“朝核问题”的解决上，六方会谈中除了“一超”美国和朝鲜外，中国、俄罗斯、日本、韩国等国家同样有各自的利益诉求和主张，并在此问题的推动进展乃至最终解决上拥有话语权。值得玩味的是，进入2018年5月8日，美国总统特朗普宣布，决定退出“伊朗核协议”，并将重新开始对伊朗实行严厉的经济制裁。缺了重量级主角美国的“伊核协议”能走多远，有待观察。而2018年6月12日特朗普总统与朝鲜最高领导人金正恩进行美朝“历史性”峰会。美朝划时代“双人舞”不仅突破常规，创造历史，要确立“美朝新型关系”，更将推动亚洲翻过“冷战”历史一页。换言之，此两项“核问题”的突变，将如何改写国际规则及大国规则话语权，值得研究。在经贸领域，21个发展中国家在2003年世贸组织多哈会议上集体行动，最终获得缓冲带，不至于在过渡期结束后迅速面临更严格的新规则，在西方主导的世贸组织内获得了规则实施路径的话语权。霸权国家美国先后推动北美自由贸易区、美洲自由贸易区乃至TPP协定、TTIP协定等多种国际规则的构建，美国在其中是当仁不让的主导方，掌握有最大话语权，同样在其中也主要体现本国利益和“亚太再平衡”的全球战略。而与之相应，欧洲各国通过《欧洲联盟条约》《尼斯条约》《欧盟宪法条约》和建立欧元区与扩张欧盟等，尝试巩固和扩大本地区的利益获取，以强有力的地区联盟抵御地区外的竞争。亚洲国家同样展开区域合作，如东盟等制定区域内规则并邀请周边大国加入，尝试成为地区内强话语权组织。俄罗斯积极推进“欧亚联盟”建设，不仅在格鲁吉亚、叙利亚等地区通过军事介入、外交支援等积极推进本国国际战略的实施，并同时通过今日俄罗斯、卫星通讯社等对该地区相关事务给出与美国等西方国家截然不同的界定，为己方的介入和干预行动提供合法性，从而保证本国能够主导该地区秩序恢复、新规则建立、掌握最重要话语权。中国在近年来积极推动“一带一路”倡议，尝试通过能源走廊、物流与金融等走廊、资金融通、互联网、电网及智能丝绸之路建设等，在大宗商品定价权、贸易投资标准制定权，人民币地区化国际化、电子商务世界贸易规则等领域提升中国的制度性国际话语权。

当前，国际格局多极化发展趋势下，国际规则的制定中参与者身份更为多元，彼此之间的利益竞争更为复杂。若认为之前话语霸权国家内部能够达成利益一致对国际规则的成形乃至发挥效力至关重要，那么当前话语霸权国家之间、话语弱势国家之间、话语霸权国家与话语弱势国家之间的利益竞合关系出现了多种可能，这也使得国际规则创制过程与其实际效力较之以往更为复杂；而各类政府话语权得以发挥作用的方式与效果较之以往也更为庞杂。本文将在之后的横向坐标因素“国别”的影响分析中，对此进行更为详细的论述。

(二)全球化潮流与国际规则创制中政府话语权威相对削弱

对于国际规则创制而言，全球化的影响直接体现在以下方面：国家间相互依存性增强，对国际规则制定的依赖性加深；同时新领域新问题增多，国际规则相应增多，非政府组织与全球性运动在国际规则创制中影响力增强，政府话语权威相对被削弱。

具体来说，冷战后经济全球化的浪潮下，国家之间、不同国际行为体之间的依存度增强，为维持世界秩序、保证国际体系的稳定，必然有赖于国际规则来约束国家与国际行为体的行为，这也使得较之之前，国际规则的重要性日益凸显，国家与其他国际行为体对国际规则的依赖程度加大。与之相应的是全球性的问题日益突出，越来越多的领域被纳入到国际规则规制的范围内。服务贸易、知识产权等经贸领域的新问题在美国等发达国家推动下在20世纪90年代被纳入到国际规则中，形成了《服务贸易总协定》《与贸易有关的知识产权协定》；21世纪初WTO启动的多哈回合谈判(Doha Round of World Trade Talks，or Doha Round Negotiations)涉及农业、非农产品市场准入、投资政策等国内政策领域纳入其中；环境方面防治荒漠化、保护生物多样性等多个新议题也出现了一系列新型的国际规则。现今数字经济、电子商务等新兴领域也在逐渐形成新的国际规则。无论是贸易争端、反恐、打击跨国犯罪，还是全球环境治理等问题，均不仅局限于某几个发达国家内部，也无法仅依靠发达国家拟定利己规则即可达成目标，必然需要其他发展中国家的参与。以经贸领域为例，随着新兴市场国家在世界经济中的地位日渐提升，国际经济秩序的调整与改革不再仅由发达国家一方主导，而同样将发展中国家纳入其中。也因此，在全球化潮流下，国际规则获得了更大的作用空间。

新领域内政府话语权存在平均分配的潜在可能。与发达国家已占据先发优势的传统领域相比，在新兴领域发展较快且有规则创制能力的发展中国家政府若有参与积极性和进取心，则能够在该领域国际规则的制定上掌握较大话语权，而非仍然由美国等传统发达国家主导。如互联网信息安全领域，俄罗斯和中国作为网络大国一向积极寻求签署联合国监管互联网条约，近年来中国和美国也多次磋商，尝试推动国际网络空间规则制定进程。

另一方面，在环境气候等领域，众多国际规则的出台与政府间国际组织、非政府组织乃至全球化运动紧密相关，它们在国际舆论场中不断发声，推动相关问题进入国家政府的国际事务议程，并通过设定公众对此问题的了解框架和基本倾向，能够掌握规则制定中的主导权，影响国家政府在该议题上的表态。这在一定程度上削弱了国家政府在这些领域的话语权威。

根据《国际组织年鉴》统计，自20世纪90年代以来，政府间组织数量已从四千余个增至近万个，国际非政府组织数量近四万个。(13)这些组织在国际安全、人权、环境、扶贫、反恐等多个领域中作用日益凸显，职能不断加强，推动其所关心的议题甚至相关标准进入公众视野，对国际规则的设立施加影响。一些针对妇女和LGBT人群争取权利的跨国妇女社会运动和跨国LGBT社会运动，针对全面禁止使用地雷等跨国禁雷社会运动，针对保护地球生态环境的跨国环境社会运动等都不同程度地在世界各个角落开展，并选择特定时机——如联合国举办相关的国际高端会议时进行公开活动，向参会的国家政府与联合国等有影响力的国际组织施加影响力，并取得了阶段性成果：跨性别、双性恋、不同性小众人士的平权运动进入国际视野，并对国内国际相关规则的设立产生影响；美英等国先后出台法案使同性恋婚姻合法化，世界卫生组织将“同性恋”从精神病名册中删除，联合国教科文组织和联合国艾滋病规划署也定期举办相应活动努力推动性倾向和性别认同自由成为一项国际公认的基本人权。

尽管各国家政府对于是否接纳、认可特定国际规则仍主要从本国利益出发，一旦国际组织所提出的规则或解决方法与本国利益发生冲突，拒绝或反对该项规则的可能性极高(如美国特朗普政府2017年以来的一连串“退群”行为)；但伴随国际组织或跨国运动等多元主体在国际规则的制定中影响力加强，能够推动特定规则——纵使与某个或某些国家政府的利益不符——成为国际通行规则。正是在此意义上，可以认为政府在国际规则创制革新上的话语权威在一定程度上被削弱。

(三)信息化技术创新与国际规则创制中发展中国家话语权威的提升

无线通信、光缆通信与互联网技术的飞速发展，不仅使电信成为国际规则创制的新领域、并为全球运动的开展和国际组织的蓬勃发展提供前提性条件，还为各国国家政府增强自身在国际事务中的话语权威提供了新的方法和路径。

自19世纪“三社四边协定”起至今，世界信息传播秩序仍存在较明显的不平衡状况，无论在新闻媒介的分布、国际新闻流通还是国际新闻报道内容都仍由美国等发达国家占据优势地位。通过控制传播渠道与影响传播内容，美国等西方国家得以主导全球话语体系的形成，推行西方文化与价值观；相应地在国际规则的制定上，也得以将符合自身利益和价值取向的规则条款推向全球、获得其他国家的认可和支持。像20世纪80年代美英两国在本国国内推行“新自由主义”政策，“新自由主义”随之成为全球性的标准话语，在国际规则制定中体现为市场主导、私营商业部门大举进入全球环境保护、能源开发等多个领域(14)。

但近年来，信息技术的发展提供给发展中国家政府话语权建设的新机遇，俄罗斯、印度和中国都已尝试通过社交媒体扩大本国话语影响力并已获得一定成效，使其参与国际规则制定和修订的能力增强，2016年美国和欧盟对此甚至先后出台反制性法案(15)。在21世纪初期的伊战中，美国绕过联合国单独行动，以打击恐怖主义和人道援助的理由对其出兵行为合法化，并掌控中东地区的安全主导权。但在2008年格鲁吉亚战争和2011年至今的叙利亚战争中，俄罗斯凭借RT(今日俄罗斯电视台Russia Today TV的缩写)、卫星通讯社在社交媒体上的积极作为，为己方行动、俄政府支持的政治派别提供了与北约媒体截然相反的报道角度。通过本国媒体在新兴媒体上影响力的提高，俄罗斯的国际话语建构能力不断提升，在国际舆论场上能够合法化、合理化本国行为并努力维护本国利益；另一方面，俄罗斯也能够在上述地区安全、政治乃至未来发展规则的设定上扮演重要角色，制衡北约在上述地区的话语权扩张势头。

二、横向观察：国家实力影响下的国际规则与政府话语权威

国家实力与其在国际规则创制、实施过程中的话语权威并不能完全等同。如上所说，历时性来看，工业革命后直至“二战”之前的历史时期，国际规则作为国家博弈结果，国力最强的霸权国家英国能够掌握最大话语权，并占据主导地位。然而，“二战”后至今，国际规则参与者愈发多元，国家之间依存度提高，国际规则涉及领域增多，一方面国际规则不仅是各国博弈结果，也逐渐成为各国博弈的主要手段；另一方面实力有限的非强权国家(或发展中国家)与国际组织等国际行为体也拥有了扩大自身话语权的新机遇。国际规则的创制与实施中强权国家之间、非强权国家之间、强权国家与非强权国家之间、国家政府与其他国际行为体之间的协商模式也更为复杂，也因此形成了多种模式、多种形态下的政府话语权作用方式。

本文将基于国家实力这一横向坐标，从国家实力对国际规则建构中话语权大小的影响、国际规则创制机制对实力不同国家的话语权作用空间的影响、以及不同类型国际规则中各国政府话语策略异同等三个维度，探索二者之间的关系。

(一)国际规则创制中的话语权大小与国家整体实力

国际规则创制过程中各行为体实力及影响力各异，所出台的规则不可能符合所有成员的利益，而更体现主导者的特殊利益和价值观。整体而言，这一创制过程基本由强权国家政府或其他实力强大的国际行为体主导。这些行为体本身掌握最大话语权，能够通过制造国际舆论，影响更多的国家政府和国际组织，推动其所关心的议程进入国际协商的视野，促使相关领域国际规则的创制，并在其中体现自身利益。这也体现了国际规则的非中性性质，即国际规则纵使有多边参与，但各国的损益程度并不一致，一些国家能够在其中获得更大利益，而另一些国家甚至可能直接被此类规则边缘化。而这其中的决定性因素则为国家实力。

国家实力大小与其在国际规则中的话语权往往呈现正相关关系，强国对特定国际规则的态度与立场直接影响着该规则的实施效力。当前国力最强大的美国恰恰也占据了国际话语权体系中的最高点。作为话语霸权国，在国际规则创制过程中，美国得以在议题提出、规则创制乃至规则实施和违反制裁等领域居于主导地位，从而直接影响国际规则中决定各国利益损盈的条款，使国际规则利于己方发展。对于不利于己方的国际规则，美国则能够通过多种手段削弱该规则的实际效力。20世纪80年代第21届联合国教科文大会上通过决议，曾尝试重建利于发展中国家的世界信息与传播新秩序，但美英等掌握强大话语权的发达国家的媒体对此新秩序进行污名化报道，后期美英两国相继退出联合国教科文组织，2017年，美国继1984年后第二次决定退出联合国教科文组织(于2018年正式生效)。美国两次退出的背后均有一个不能明说的真正原因：与在联合国安理会拥有否决权不同，美国在教科文组织无法完全掌控局面，没有说一不二完全意义上的决定性话语权，(16)导致教科文组织此类决议的实际效果相当有限。诚然，美国退出后仍会通过代理人和伙伴国家，或者以民间组织参与教科文组织活动的方式来发挥影响力，美国不会轻易放弃在具有世界影响力的组织中发挥作用。这也可以视为，实力无可匹敌的美国主导的另一种意义上的“潜规则”。此外，如限制温室气体排放的《京都议定书》、保护生物多样性的《里约公约》、限制核武器发展的《反弹道导弹条约》等一系列国际规则或未获得美国的批准，或者美国自行退出，都影响了这些国际规则的实施效力。日英韩等国力较强的发达国家，处于国际话语权体系的第二层，基本依附于话语霸权国美国，而广大发展中国家所在的话语弱势国阵营能发出的声音有限。

一国政府的话语权能否影响国际规则的创制，除了与该国的实力直接相关外，还受到该国的参与意愿影响。若横向比较不同国家参与的国际规则数量与领域，可见在不同领域，各国的参与意愿明显不同，这也导致了各国政府话语权威的影响力大小差异。如在国际人权领域，自20世纪90年代至今国际人权委员会通过数百份针对发展中国家的人权状况决议，这虽然由于西方国家主导了评判相关国家人权状况的话语权，但发展中国家之所以处于话语权的劣势，还部分由于一些国家的代表尽管成为了国际人权机构的成员，但常处于“休眠”状态，缺乏参与主动性，并未能在人权规则制定、解释和实施监督上展现出独立专家的应有素质，也因此无法占据相应的话语地位。俄罗斯综合国力较强，在军事、政治和国际安全等领域掌握有较强话语权，但在国际经济领域的规则制定上参与相对有限。值得注意的是，相较于其他大国，马耳他的国家体量与整体实力有限，但正是这个地中海小国在20世纪推动海洋的可持续发展问题成为全球关注议题，位于马耳他的国际海洋学院举行的世界海洋和平大会已成为联合国体系外探讨全球海洋问题的重要国际会议，至今在全球海洋的保护和可持续发展议题上，马耳他仍然掌握有强有力的话语权。

若一国国家政府对某领域不感兴趣，或判断该领域和其国家的生存和发展关联不大，在相关领域的国际规则设定上的参与意愿则较为有限，也不会努力在该领域扩大本国政府话语权。反之，若一国在某领域拥有相对优势，或将该领域视为对本国生存和发展至关重要，则会有更强意愿参与相关国际规则的创制进程，并努力在该领域通过各种方式增强自身的话语权威；这也是相较于传统的话语霸权强国，非霸权国家能够参与并影响国际规则制定和变革的可能性。如中东地区的沙特阿拉伯、科威特等国家在国际石油相关规则的制定上拥有较强的话语权威，但对于海洋、森林保护、制成品贸易等领域的国际规则上则显示出较少的参与意愿。互联网领域，中国在互联网价值判断、治理规则等方面与美国秉持立场迥异，尽管其整体国力尚远不如美国，话语权也相对有限，但中国政府已在世界互联网大会、联合国等多个平台上宣传中国在此领域“网络主权”“网络空间命运共同体”等系列政策主张，并呼吁国际社会尽早共同制定网络空间国际行为准则(17)，以此努力推动本国所关注的议题进行国际议程平台。

(二)国际规则创制机制与不同实力国家政府话语权作用空间

国际规则创制机制的差异，直接影响参与国家政府的话语权威的大小。霸权主导的单边、双边和多边机制是国际规则的主要形成机制(18)，不同机制下，实力不同的国家政府话语权威的作用范围亦有不同。

对于霸权主导的单边机制而言，霸权国家的话语权威必然最为强势，其他能够参与该国际规则的国家则作为话语依附国，接受霸权国家主导的条款与政策；未加入的国家往往成为该领域的边缘国家或被钳制对象。如美国在近年来为了维系其霸权地位和巩固国际影响力，将其主导的国际组织和规则主要形式由“全球模式”转型为“俱乐部模式”，并推出(或加入并主导)TPP(19)(The Trans-Pacific Partnership，跨太平洋战略经济伙伴协定)和TTIP(The Transatlantic Trade and Investment Partnership，跨大西洋贸易及投资伙伴协定)等两大国际规则，加入此规则的成员参与方式也由多元化的鼓励加入转变为依据美国需求有条件准入，中国则在此两项规则之下从西方规则的“鼓励融入者”变为“被钳制对象”。

非霸权国家往往通过国际组织或区域合作机制参与国际规则制定，即更多为双边或多边形式，因利益冲突原因，霸权国家与非霸权国家常处于话语博弈状态，争夺国际规则创制的主导权。此类国际规则的创制往往需要所有参与成员的表决方可成型，政府的话语权在其中直接体现为表决权。表决机制存在有一国一票的平权分配与强国票多、弱国票少的加权分配两种形式，并大多以多数通过表决形式进行。这种情况下，表决分配机制直接限定了政府话语权的大小。

一国一票的平权分配机制下，尽管强权国家仍然可以在国际规则正式制定或修订之前，通过影响国际舆论来促使其关心的议题进入国际平台议程；而话语权较小的国家所关心的议题则可能完全不会被讨论；但一旦进入国际平台的讨论议程，理论上各个参与国家政府对被讨论议程的话语权基本一致。如根据《联合国宪章》，联合国大会、国际法院等决议实行一国一票的方式进行，联合国大会上重大问题的决议须会员国三分之二多数通过。发展中国家由此能够通过七十七国集团等地区性结盟组织最大可能的增强自身话语权威，像《国际海洋法公约》中专属经济区制度的成功设立，就是在拉美和非洲国家的结盟联合推动下完成的。相对而言，发达国家并未因自身实力强硬而获得更大话语权，因此发达国家往往更倾向于加权表决的国际规则，众多事宜倾向于绕开联合国进行。

加权分配的表决机制下，国际规制创制中的政府话语权分配则基本上直接与国家实力密切相关，发达国家占据最大话语权，但同时受到既成国际规则的限制，需要依照国际规则行事；发展中国家则能够借助国际规则与发达国家博弈，“搭便车”增强实力或创制国际规则，以扩大自身话语权。其原因在于国际规则一旦确立，自身也同时具备一定的独立自主性；而伴随国际格局的变迁和国际规则所在领域情况的发展，该国际规则的初始创制者并不一定能长久从中获利，反而受限于该国际规则。如国际货币基金组织的加权分配的表决机制中，美国占据了16.84％的投票权，而该组织规定重要提案的通过必须达到85％以上投票数，这意味着任何重要提案的达成必然需要美国的认可。但同时，在发展中国家的力推下，国际货币基金组织进行了投票权份额改革，自2016年起，中国从之前的3.72％升至6.394％，金砖五国在IMF(国际货币基金组织，英文International Monetary Furd，简称IMF)中的投票权上升到14.14％，其话语权较之从前无疑有所拓展。

此外，对某些国际规则的接受与认可也被一些国家视为增强国家影响力与政府话语权的手段。如有学者(20)分析捕鲸业的国际条约发展时发现，1946年成立的国际捕鲸协会是由12个捕鲸国家发起设立，但伴随鲸鱼数量减少，反而越来越多的国家加入，甚至从未有捕鲸业务的国家都加入此协会，并在20世纪80年代共同签署条约针对商业捕鲸行为进行限制。众多国家政府的态度之所以从支持捕鲸转变到保护鲸鱼，身份从旁观者转变到参与者，其主要原因在于该国际规则具有重要的象征意义，国家政府在保护鲸鱼上的举措可被视为展示政府的国际责任与社会责任认同的平台。

(三)国家实力影响下的国际规则创制类型与国家政府话语策略选择

国际规则的创制及有效实施有赖于参与者的共识达成与推广普及。在这一过程中，包括前期对规则具体条款的游说、宣传，中期讨论议程内容的敲定，后期具体条款的阐释等都有赖于话语发挥协调与沟通功能。鉴于当前国际规则种类的多样、制定模式的复杂，实力不同的国家政府在规则创制过程中面对利益博弈，所采取的话语策略也各有不同。借鉴Drezner(21)基于强权国家、发展中国家之间的利益博弈过程构建的国际规则创制四种模式(敌对、俱乐部、虚假、和谐)，本文将根据当前国际格局与信息技术发展情况，对不同模式下各国话语权威主要作用方式与效果予以讨论。

若某领域内，强权国家之间存在巨大利益偏好差异、部分强权国家和发展中国家之间的利益存在低冲突，所产生的国际规则是“敌对规则”。在该领域，各方标准不一、规则敌对，对己方所持标准的合法性和普适性阐述的话语也处于竞争状态。如果一国所持标准并非广泛认可项，若希望能够扩大己方所认可规则的影响力，吸引更多国家认可本国标准，必然需要通过引起公众或媒体关注，为己方造势，将己方选项标榜为可代表全球利益，进而对国际规则施加压力。典型如《京都议定书》对于发达国家和发展中国家的温室气体减排予以规定，并给予发展中国家更为优惠的政策。欧盟积极引导京都进程，而美国更为消极甚至在最后拒绝签署此议定书，并通过媒体、总统演讲等多种途径对“全球气候变暖”这一论断的科学准确性予以质疑，甚至诋毁《京都议定书》的效力。

若某领域内，强权国家之间主要利益一致，强权国家与发展中国家之间存在较大利益冲突，则会产生“俱乐部规则”。此类规则下，强权国家保持一致，且拥有强有力的话语权威，根据自己的利益筛选准入发展中国家，并胁迫或利诱发展中国家认可既定规则。加入此项规则的发展中国家往往充当话语依附角色，本国在该领域的利益难以得到保障；而被排斥在外的其他发展中国家则被强权国家利用该规则予以挟制。为了摆脱挟制、争取在该领域更多的话语自主权和主导权，被排斥的发展中国家要么在国际舆论场域批驳此类规则的霸权性质，去合法化该规则的存在意义，要么另起炉灶在该领域创制新的国际规则、新的话语体系与之对抗。如美国主导的TPP和TTIP两大经贸规则，日本、澳大利亚、加拿大等发达国家和秘鲁、马来西亚、越南等发展中国家加入，其中关于知识产权、劳工和环境等标准远超过发展中国家的水平，强权国家在其中占据比较优势，从而在国际商品的流通中占据更大的主导权，众多发展中国家则被排斥在外。中国作为被挟制国，力推FTAAP(Free Trade Area of the Asia-Pacific，亚太自由贸易协定)，与韩国、日本等关于自贸区建设开展多轮协商，尝试在地区经贸原则上占据最大话语权。

若某领域内，强权国家内部、强权国家和发展中国家之间都存在较大冲突，产生的规则往往是“虚假国际规则”，因其并不具备国际性，仅依靠霸权国家的单边行为方使其成立。这种情况下各方仍处于较大冲突中，达成的国际规则缺乏实际效力，但话语霸权国家能够调用多方手段，在国际舆论场上阐释己方标准的合法性、普适性乃至将之标榜为符合全人类共同利益，将与己方标准不一致的他国标准驳斥为“不合理”。如互联网领域的国际规则构建，现阶段的相关规则多是地区性或被放置在经贸、安全等领域内讨论，缺乏国际层面的统一规则，其原因在于国家主权原则和相关理念上各国之间存在明显冲突。

若某领域内，强权国家内部、强权国家和发展中国家之间的利益呈现一致，所产生的国际规则为“和谐规则”。如关于各类产品的国际性标准，各国都意识到在全球流通中有必要为同类产品设定相对统一的术语、检测、包装等标准，否则会为国际贸易带来障碍。此类标准可以公开获得，并在必要时需通过修正或修订以便与最新技术水平保持一致。这一领域内具有代表性的是国际标准化组织(ISO)，负责大多数领域的标准制定工作。“和谐规则”并不意味着各国之间并不会出现话语权争夺的情况。恰恰相反，鉴于国际标准一旦确认，将对本国出口产品的生产和制造环节直接加以限定，若不能达到各项标准必然意味着本国产品无法进入全球流通领域；在具体的国际标准正式形成之前，工作组拟定初稿阶段和征求意见稿的讨论阶段中常见各国专家之间的激烈交锋。尤其在本国的技术标准暂时落后于部分发达国家的情况下，如何保证本国标准不被淘汰、本国企业不至于蒙受巨大经济损失，往往成为各国专家的争论焦点。此时各国政府话语权威借助本国专家体现，若本国缺乏该领域内具有全球影响力的专家学者，相应观点的说服力必然有限。此外，各国在国际标准制定上的话语权争夺还表现在标准委员会秘书处的设立地点。作为每一次标准制定会议的筹备方，秘书处对于讨论议程的设置和各国人员的召集等发挥重要作用。成为秘书处承担国，既是对一国在该领域实力的认可，也意味着该国能够在相关标准的设定上掌握更大的话语权。以印刷为例，自2013年起，考虑到之前秘书处承办单位德国财政有限，ISO主动建议由中国印刷技术协会成为国际标准化组织印刷技术委员会(ISO/TC 130)秘书处承担单位，在2016年中国主导制定的首个印刷领域国际标准ISO 16763《印刷技术——印后加工——装订产品要求》由国际标准化组织(ISO)正式发布，另一项已处于投票阶段(22)，这意味着中国印刷业在国际印刷标准领域内的话语权得到有效提升。

考虑到Drezner的研究基于2002年前的国际格局，彼时区域合作机制尚未如今日般发展，现今这一机制已成为发展中国家参与国际规则创制的重要路径，并赋予发展中国家政府更大的话语权威，并进一步形成了“多个地区多种秩序”的国际格局。区域内部的规则制定同样存在相对的强权国家和弱势国家，其中各国政府的话语策略仍可比对上文中”强权国家“与”发展中国家“的选择。若东盟、七十七国集团等区域联盟作为整体参与国际规则创制，其话语权威必然比单个个体国家政府更为强势，但相对美国等话语霸权国家而言，此类联盟组织仍可被视为”发展中国家“一员。故对这一情况本文不作更多讨论。

三、余论：未来国际权力体系变迁下的国际规则与政府话语权威

在今后一段历史时期内，全球权力转移仍将持续，国际规则创制中各国际行为体之间的话语权争夺将更加激烈。数百年前霸权国家之间的权力交接——如从葡萄牙到荷兰再到英国、美国——除英美外，大都出现了大规模战争，但彼时国际规则(或被称为“国际协约”)作为激烈博弈结果出现，以彰显霸权国家的地位合法性。二战后，国际格局的剧烈变化与时任强权国家美国的战略选择，促使国际规则成为国际秩序的稳定剂与国家博弈的重要手段。当前国际政治、经济、环境、法律等多领域内国际规则林立，国家之间依存性增大，“多极化”趋势下崛起国家之间、崛起国家与霸权国家美国之间爆发激烈冲突的可能性有限，权力的最终交接也将依托国际规则体系重构来确立全新全球秩序完成，恰在此意义上，各国际行为体话语权角力将更为激烈，并在国际政治中扮演较之以往更为重要的角色。掌握主导性国际话语权的一方，往往能够获得更多的国际支持，其他国家无论是对该国文化价值的认可度，还是对本国倡导或发起的行动、采取的特定作为的合法性认知等相对都较高。而作为框定各国的国际行为、协调国际行为体之间关系、稳定国际秩序的国际规则，其创制在一定程度上可被视为参与的各个国际行为体之间的话语博弈结果：掌握主导话语权的国家政府能够提前使与本国利益攸关的议题被纳入国际平台议程，并影响具体政策条款利于本国之后的发展；国际规则一旦形成，则成为各国在国际事务中博弈的重要手段，其非中性原则意味着部分国家更多获利，并保障这些国家能够在该领域的国际事务处理上掌握有更大话语权；而未能获利国家将尝试通过推动国际规则革新或者重设新的国际规则，来维护本国在该领域利益。

政府话语权威在很大程度上由一国综合实力所决定，但也受到历史因素与既有国际关系的影响；国家实力强弱与其话语权大小之间并非完全对等。对于发展中国家而言，在国家实力有限的情况下，如何在增强本国综合实力的同时强化话语权威、在国际规则创制中有效争夺话语主导权，这一问题至关重要。从各国政府的国际规则创制能力影响因素来看，一国的参与意愿作为基础因素，直接影响着其在特定领域的具体作为。参与意愿强，一国也必然会在该领域的国际规则创制和修订问题上投入更大精力。反之，则作为有限。但不同领域参与意愿的强弱则由该领域在一国整体利益中的重要程度所决定。尤其在国家实力有限的情况下，一国政府参与非利益攸关领域的国际规则创制意愿较弱；对于攸关领域，其参与意愿则更强。

因此，对于实力有限的发展中国家，选取何种路径拓展其话语权威必然需将两大因素综合纳入考量：一是该领域的重要性；二是该领域国际规则的创制机制及参与门槛高低，即该领域是否存在固定国际规则、现存国际规则创制机制是单边还是双/多边、本国在该领域的实力大小等。若尚未存在固定国际规则，各国参与规则创制门槛相对较低，且本国在该领域实力不断上升，意味着这一领域内本国参与规则创制、拓展话语权威的机遇更大。若该领域在本国整体利益排名中位置靠前，即可投入更多精力，通过媒体、区域合作等多种方式扩大己方有利规则的影响力，指出批驳不利己方规则的合法合理性，从而促使形成于己有利的国际规则。若已存在固定国际规则，即已形成稳固的参与门槛，则需进一步判断当前国际规则是否于己有利，其修订机制是单边主导还是双/多边进行，在多边参与的情况下其投票表决机制是配额制还是一国一票制，并结合该领域的重要程度、以及本国在该领域是否具有比较优势进行综合判断，是接受认可现行规则，借助该规则扩大本国的影响力，或在该规则内部通过结盟等方式争取更大权益；还是在现行规则对己方极其不利的情况下，尝试另起炉灶创制新的国际规则，形成“多个地区多种秩序”；还是暂时不理会该规则，而是将精力放在其他领域。

第二，未来国际组织在国际规则创制中的角色将更加复杂，一方面联合国等老牌国家政府间国际组织面临丧失权威性与能动性的危险，另一方面非政府组织在政治和资本力量的扶持下得以增强其参与创制国际规则的话语权。如联合国和WTO等国家间政府组织，建立时间久，相应规则创制机制已经稳固，并为国际政治和经济秩序的稳定发挥着重要作用。但近年来金融危机与政治格局的转变，这些“老牌”国家间政府组织所创制的规则的效力与权威性受到挑战，其在国际规则创制中的重要性也遭到质疑。以WTO而言，近年来伴随金融危机后地区贸易保护主义的不断上升，谈判涉及领域的细化，具体有效的贸易规则难以制定，更多如TPP等区域性贸易规则涌现，形成区域贸易壁垒，其存在效力已受到极大削弱。当发展中国家尝试通过联盟在此类国际组织中获得更大话语权、影响国际规则的创制进程时，发达国家则有可能通过退出国际组织或另起炉灶创制区域性规则等方式，使得新制定的国际规则缺乏执行效力。当前政府间国际组织一旦丧失其本身权威性和能动性，无法成为协商和制约各国政府行为的规则体系，而是容易沦为各国政府博弈平台，这必将隐藏巨大危机：无论在政治还是经济领域，区域规则将大行其道，彼此的对立和矛盾一旦难以调解，或将引发世界级冲突。

对于非政府组织而言，其参与国际规则创制的能力已有所增强。伴随社交媒体的发展，出现了互联网众筹等渠道，也相应为非政府组织、边缘群体的话语权获得提供了便利，并能够对主流、固有的、权威的规则构成挑战。在此意义上可以认为非政府组织的影响力在不断扩大。然而，同样也需意识到，非政府组织在国际规则创制过程中的影响力凸显有其前提条件：相应群体需形成一定影响力，能够掌握规则定义权。而其权力来源多有赖于政治和资本背书，否则难以撼动既有的、国家政府主导的规则制定模式。因此，在未来一段时期内，非政府组织仍将持续发展、影响力稳步增强，但其参与国际规则创制的背后必然有着特定政治行为体或资本力量的身影。

第三，权力变动期结束后，国际格局的再次板结化，或将意味着国际规则作为协商手段的作用被削弱。当前国际格局仍处于变动过程，国际规则的创制并没有完全统一固定的模式。对于大多数新发展国家而言，这一阶段的变动期恰恰是机遇期，在多边的国际规则创制机制中、或尚未有成型国际规则的新兴领域内，能够通过多种手段扩大本国话语权威，增强在国际规则创制中的博弈筹码。但同时也应看到，发展中国家实力的拓展仍然受到多种因素的限制。如信息技术的发展固然带来了发展中国家政府利用网络放大本国声音的可能性，但是互联网发展带来的“数字鸿沟”仍然显著存在。除了中俄等国家外，更广大的非洲和南亚国家的网络发展仍然有限。话语权威的树立仍然有赖于国家实力支撑，对国力有限的国家而言，其国际话语权的发展潜力也受到限制。

因此，此阶段内若发展中国家未能及时抓住机遇、在本国核心领域增强实力和话语权，那么在变动期结束后，国际格局再次稳定或者“板结化”，新的全球秩序下，未能发展本国规则创制能力的国家将再次被排斥在主导国际规则群体范围之外。尤其彼时各国在国际政治经济格局中的角色基本固定，国际规则的出台或修订将更多成为强权国家的协商结果，弱势国家在其中仅能作为附庸，难以借此扩大本国话语权。考虑到国际规则的非中性属性，这也将意味着弱势国家的利益难以得到保障，而强权国家将从中获得更大话语权威。直到下一次国际格局的重建期，弱势国家方可能获得新的机遇。

最后，仍需指出的是，不同领域国际规则的现存情况和创制流程各有其特点，其中强权国家与弱势国家之间、强权国家内部、弱势国家内部的话语博弈情况各不相同。本文仅是从宏观整体角度加以梳理和归纳，其中仍有众多具体、细节性问题值得进一步探讨。