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教育中介组织发展的现实困境与出路——教育论文

作者:冯芳来源:《当代教育科学》日期:2015-05-31人气:1223

20世纪90年代以来兴起的治理理论,旨在探索公共事务的管理模式,强调政府、社会组织以及企业、个人等众多主体的共同作用,研究怎样调动各个治理主体的能动作用从而满足日益发展的教育需求,其实质是在公共利益和认同之上建立合作。有研究认为,所谓教育公共治理,是指“政府、社会组织、市场、学校甚至包括公民个人等多元的教育治理主体,协作管理教育公共事务,以期增进教育公共利益最大化的过程”[1]。即众多的利益共同体就教育领域的相关问题达成一致认同,达到教育利益最大化,在本质上是一种良性互动。由此可见,现代公共教育治理理论的实质是强调多元利益主体对教育内部事务的共同治理[2]。由此,引出了公共教育的重要利益相关者——教育中介组织。

一、教育中介组织:作为非政府组织参与公共教育治理的意义与价值

马克思主义哲学认为矛盾是客观存在的,矛盾双方的发展和转化需要一个中间环节,这个中间环节就是中介[3]。教育中介组织的称呼来自于西方话语体系,又称为缓冲组织、中介团体 、志愿组织、第三部门等,在我国有时称为民间组织或社会团体。随着教育公共治理理念的普及与推广,教育中介组织作为非政府组织参与公共教育管理,具有重大的行政、法理和民权意义。

(一)行政效应:推进教育管理体制的改革与创新以及政府职能的转变,有助于实现教育决策的民主化与科学化

市场规律在教育公共事业发展上突出表现为滞后性,教育公共产品短缺以及教育公共服务供给不足也成为经济社会发展的瓶颈[4]。为了弥补这些弱点,根据教育产品的属性和教育服务的性质,教育公共管理应该由政府、社会和市场三方共同承担[5]。教育中介组织参与公共教育治理,政府主管宏观调控,教育中介组织承担微观服务,符合现代公共管理理论小政府、大社会的理念。对政府而言,不但有利于减轻尾大不掉的沉重负担,还有利于抓大放小,促进政府职能的转变。随着社会发展和改革的日益推进,政府职能也变得复杂和多元,树立先进的社会治理理念和工作方式是大势所趋。对教育而言,教育中介组织参与教育管理,有助于促进教育服务的分化和细化,提高教育服务的水平,满足多元教育的需要。教育中介组织参与教育管理,可以补充政府公共服务的不足,提高教育管理水平,其所形成的社会力量多元参与的格局,对于教育决策的科学化和民主化也有重要意义。

(二)法理效应:推进教育法制化的进程,有助于实现依法治教

独立于国家之外的社会空间及其对国家权力的制衡和约束是必要的[6] ,教育中介组织作为独立的主体与政府进行协商谈判或对政府进行监督制约是其参与教育管理的一项重要职能。这项职能的赋予既有国家通过法律设定和授予的,也有通过一致同意而形成的,还有通过行政机关委托而获得的[7]。这些权利在经过法律认可或政府确认来获得外部法律效力的时候,既保障了教育中介组织监督制约职能的发挥,又有利于教育中介组织自身的行业自律。而且在教育管理过程中,教育中介组织能够从自身的专业视角出发,根据发展的需要制定行业发展规则,并向政府部门提出制订、修改和完善相关政策法规的合理建议[8],从而增强行动力与执行力。在规则上的建设与完善不仅是教育中介组织争取自身主体地位,明确边界职能的有效手段,而且可以推动教育法制化的进程,实现依法治教。重视规则意识,会有效遏制权力越位的现象,完善法律体系建设,通过规则成就一个有限与有效的政府,与教育中介组织形成一种“保持距离型”的友好合作关系,实现权力与权威的和谐相处[9]。

   (三)民权效应:代表社会意志参与教育议程,有利于实现教育民主化

民权社会是一种价值概念,体现了人类在社会发展过程中对于自身意志和价值的追求。在价值多元的民权社会之中,个体言论自由、民主参与社会事务。公民意识的觉醒以及公民素质的提高可以促进新的社会道德的成长[10]。教育中介组织的发展有赖于民权社会的发展和带动,也可以填补政府单一决策的不足,是裨益中国社会民主价值、促进教育民主的建设性力量。尤其是在以政府决策为主导的教育管理模式中,教育中介组织正在凭借自己微小而可贵的精神力量,通过建构合法性话语,维护合法的政治性边界来影响和监督政府决策[11],同时对政府决策进行解析、传达、督促。教育中介组织参与教育管理,是一种社会意志的体现,

在理念层面展现了一个民主、开放的社会应有的价值取向;在社会管理层面给予社会力量参与教育议程的空间,使民众得以行使知情权、参与权;在主体地位上,政府由原来的掌舵者角色逐渐淡出,转而专心于服务者职能,教育中介组织拥有更多的设计者和执行者角色,在权利与职能的变化中,政府与教育中介组织成为教育治理的平等主体,有利于教育民主化的实现。

二、边缘危机:聚焦教育中介组织的现实困境

尽管国务院于1994年就在《中国教育改革与发展纲要》中明确提出:为了保障教育决策科学化要建立健全社会中介组织,发挥社会各界参与教育管理的作用[10]。但相比国外成熟的教育中介组织系统,我国的教育中介组织力量十分薄弱。中国历史上延续下来的大共同体本位现象,使得社会组织的分化程度很低。而国家组织的严密控制也使得中国无法发育出西方社会基于个人主义的公民社会和自由市场[11]。也就是说,我国的教育中介组织实际上是置身于西方的理论框架之外的。盲目照搬西方理论必将引发水土不服和管理无序。在我国现实的教育管理实践中,政府与教育中介组织的角色定位不明,关系尚未理顺。这使得教育中介组织常常游走于教育系统的 “边缘” 地带,面临着被排斥、被忽略的“边缘”危机。

(一)教育中介组织的专业性不够,公信力缺失

用监管和控制的方式进行管理,我们理想中的各个治理主体平等地交流便失去了现实基础,非政府组织参与公共教育治理的行为也只是游离在政府与市场边沿[12]。首先是教育中介组织职能的半发挥:大多数教育中介组织发挥的主要是实施者的作用,在教育的决策和监督方面的职能几乎得不到发挥。其次,教育中介组织缺乏专业性:人员的非专业以及提供的教育服务的非专业性[13]。组织构成人员单一,多为教育行政人员,教育专家、家长、师生以及社会大众等力量无法参与其中。有专业教育经验的人员,往往作为兼职人员参与组织运行。长此以往,政府对教育中介组织职能的忽视以及中介组织提供的教育服务的不专业将直接波及社会大众对教育中介组织的信心。而社会大众降低对其的信任度与支持度,最终会损害其权威性,挫败其积极性。

(二)教育中介组织的独立性不强,边界职责模糊  

我国教育中介组织的发展还不成熟,在参与公共教育治理过程之中面临许多问题,有一个重要的问题就是边界职能划分。这个问题的产生源于我国特殊的教育管理体制,大多数教育中介组织要么来自于教育行政部门的附属机构,要么依赖于教育行政部门的权威而存在。从严格意义上来说,中国的教育中介组织并不纯粹,实际上带有半官方的性质。区别于西方的“对抗”建立,中国的教育中介组织是自上而下建立起来的。政府对教育中介组织实行的是具体而直接的管理,这样的发展模式注定了其对政府的依赖与顺从,因此独立性不足,在形式上教育中介组织跟政府是脱离的,具有自己独立的地位和名称,而实质上一些官方、半官方的教育中介组织与政府的多样的组织类型边界并不清晰[14]。这是必须得到承认与正视的重要问题。

(三)教育中介组织权威性不足,法制不健全

教育中介组织面临的一个重要问题就是法律不健全。目前关于教育中介组织的相关法只有零星几部,像国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和民政部出台的《中介服务收费管理办法》等几部笼统性的法规或规范性文件[15],而且这些文件多是带有指导性的行政性法规条文。这些法规条文规范的是社会团体的准入门槛等相关规定,而对教育中介组织的法人地位、应享受的权利义务等没有作出明确规定。这必将带来边界不清,引发治理主体的冲突与矛盾,教育中介组织参与公共教育治理的民主效应也无从谈起。其次,由于法律法规不健全,一部分教育中介组织的自律机制不科学,也会导致教育中介组织内部运行不畅通,引发决策失误甚至贪污腐败问题,这必将影响这些组织的权威性,带来信任危机问题[16]。

三、教育中介组织实现深度发展的实践构想

   (一)身份确认:构建教育中介组织的合法主体性地位

     我国的教育中介组织是自上而下产生的,在某种程度上是政府职能的延伸,在政府的领导、监督下发挥教育管理的职责,其合法性主体地位一直没有得到确立,教育中介组织必须进行主体地位重塑。重塑的过程需要源自两方面的努力,一方面是政府职能的转变与淡化,一方面是教育中介组织的职能明晰与壮大。这需要双方的良性互动,首先,政府需要简政放权,以让渡和分权的形式使教育中介组织获得一部分授权或者委托,实现公共教育利益的合理化与最大化,即双方关系的职能式聚焦;其次,教育中介组织要主动参与到社会、学校以及政府共同关心的教育事件中来,尤其是在微观的教育事务领域,发挥问题聚焦式的互动作用;再次,教育中介组织要积极发挥纽带作用,促进政府、学校和社会之间的信息沟通以及价值共识,通过自身活动,赢得政府、社会德信任支持,从而发挥价值性聚焦功能[17]。

   (二)组织变革:促进教育中介组织自身的改革与发展

教育中介组织的独立性离不开自身的组织改革与发展。从外部条件而言,教育中介组织需要政府的外在培育。政府在教育公共管理中的全能者形象以及越位、错位现象必须予以纠正,被限制和挤压的教育中介组织的生长空间必须返还。政府要尽量减少行政化倾向,减轻教育中介组织的依附性,同时创造较为宽松的大环境,鼓励教育中介组织发挥自身的积极性,利用自身优势涉足公共教育领域。尤为重要的是,要增加对教育中介组织在人员、经费以及技术方面的支持,保证其运转自如。从内部条件而言,教育中介组织自身必须加强内在提升。教育中介组织必须理顺自身内部关系,发挥专业和优势,明确教育管理目标。要加强与企业和社会的联系,自力更生多方位筹措资金,监督教育资金的使用与流向。教育中介组织也必须加强其专业性,吸纳多元主体参与教育管理,尤其是注重组织成员参与公共事务的素质和能力,加强对成员的继续教育与业务培训。

   (三)立法监控:增强教育中介组织监督制约的法律保障

教育中介组织要健康运行和发展必须有相关的法律法规依据。综观我国有关教育中介组织的法律法规,多数零散分布在《教育法》、《民办教育促进法》等相关的法律中,还没有相关的独立法规。因此必须加强相关的立法步骤,填补法律的薄弱环节。必须在法制规范上确保教育中介组织的合法性身份和地位,保障教育中介组织发挥公共服务职能的合法性尤其是有效性,鼓励教育中介组织的积极性与服务意识。只有明确教育中介组织的法律地位和职责功能,才能做到有法可依、依法行使职权。但是,我们必须警惕权力滋生腐败,因此也要建立健全对教育中介组织的监管与公示,逐步构建教育中介组织的行业性运行规范,比如说设置相应的监督执法机构,建立教育中介组织信息公示制度与诚信制度[18]。总之,法律权威必须予以保证,教育中介组织的生存和发展必须依靠坚实的法律保障。

教育中介组织在本质上是一个民主开放的教育共同体。教育中介组织需要用更加专业、 更具影响力的教育服务争取社会的关注、支持和参与,就要构建能够联系起社会、政府和学校的沟通机制[19]。教育中介组织必须走入政府和民众视野,积极关注当前的教育热点难点问题,依靠自身的专业目光,为各方提供真实的教育信息和数据,实现政府、学校以及社会之间的经常性联系,拉近与社会大众的距离。教育中介组织也要积极拓展组织领域,扩大社会事务的日常公共参与,如发挥桥梁纽带作用,独辟蹊径,如利用网络媒体的力量,开展论坛活动、进行网络调研、搭建校企合作平台等,以多样的角色和方式参与教育公共管理,深入公共教育一线,创新宣传方式,开展教育问题“进机关、进企业、进学校、进社区、进家庭”等活动,让民众充分知情,同时壮大自身力量。

参考文献:

[1][2][9][12][16]金绍荣、刘新智.非政府组织参与公共教育治理:目标困境与路向[J],教育发展研究,2013(5).

[3]葛新斌.教育中介组织的合理建构与职能运作探析[J].清华大学教育研究,2011(12).

[4]周耀虹.转变社会治理方式与扩大公共参与——以上海非政府组织参与公共服务为例[J]. 天府新论,2007(6).

[5]公平普惠、完备、高水平——浦东新区教育公共治理结构与服务体系建设的理论和实践[J],教育发展研究,2009(7).

[6][11]张虎彪.环保NGO的政治机会空间的营造——以C市环保协会对政府的行动策略为例,南京工业大学学报( 社会科学版),2013(12).

[7][12]周光礼.论中国政府与教育中介组织的互动关系——一个法学的视角[J].北京大学教育评论,2006(7).

[8][14][15][17]刘耀明.教育中介组织发展的制度变革[J].教育发展研究,2012(5).

[10]毕素华.网络民权社会与公共慈善精神的培育[J], 理论探讨,2013(6).

[13][18][19]王新明.内涵发展时期我国的高等教育中介组织[J], 国家教育行政学院学报,2013(12).

本文来源:http://www.zzqklm.com/w/zw/1468.html  《当代教育科学

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