从教育公平的视角浅谈我国农村学前教育的发展

一、大力发展农村学前教育是实现城乡学前教育公平的起点

1989年11月20日第44届联合国大会第25号决议通过的《儿童权利公约》提出，“儿童的受教育权和发展权”是儿童权利的重要组成部分。让不分种族、阶层和文化背景的儿童能够得到接受教育的机会，是各国的共同理想和公认理念。为实现教育公平，许多国家针对国内处境不利的儿童实施学前补偿教育项目，如美国的“提前开端计划”、土耳其“亲子教育计划”、印度的“ICDS项目”等，这些措施极大地推动了各国学前教育的普及与发展，有力地促进了儿童个体和社会的整体发展，对提升国民素质也起到了明显作用。

我国既是最大的发展中国家，又是人口众多的农业大国，由于历史、经济和思想观念等多方面因素的影响，农村学前教育一直是我国教育事业发展中的薄弱环节，农村学前儿童属于处境不利群体，当前仍有很大部分农村儿童没机会接受学前教育。受教育权是中国公民所享有的并由国家保障实现的接受教育的权利，是宪法赋予的一项基本权利，也是公民享受其他文化教育的前提和基础。教育是人生的起点，是社会公平的支点。农村学前儿童的受教育权必须得到尊重和保障。大力发展农村学前教育,不仅关系到亿万儿童的健康成长，而且对农村人口素质的提高、国家人力资源的储备、社会主义新农村建设等也具有极其重大的影响。只有大力推进和普及农村学前教育，才能为农村儿童提供平等的受教育机会，才能将缩小城乡差距的可能性变为现实性，真正促进教育的公平。

二、城乡学前教育的差距及相关影响因素分析

（一）经济条件的落后，制约着农村学前教育的发展

1、入园率较低

经济是教育发展的坚实力量，城乡经济发展水平对当地学前教育发展状况有着直接影响。一直以来，国家把大量社会资源投入到城市发展中，对农村的投入相对较少，致使农村幼儿园数量不足、质量较差。同时，由于历史和交通等因素的影响，农村经济发展相对缓慢，居民收入普遍较低。试想一个家庭连温饱问题尚且难以解决，又何谈有富余的钱让幼儿接受学前教育呢？家庭经济状况直接影响到儿童的入园情况。在农村地区，只有那些能支付得起入园费用的家庭才能让儿童享受到学前教育，而一些无钱支付基本入园费用的农村适龄儿童则只能望园兴叹。城乡经济发展的不平衡使农村学前教育毛入园率和学前教育的普及率远远低于城市水平。

2、设施设备落后

受经济条件的制约，大多数农村幼儿园硬件条件较差，装备水平落后，文体设施严重匮乏，除了用来教学的房子和几张桌凳外，其它必需的设备几乎为零，这样的教学条件根本无法保证正常教育教学活动的开展。这不仅限制了儿童身心的发展，而且学前教育人才培养的目标也无法实现，严重阻碍了农村学前教育科学、持续地发展。

（二）未能得到充分重视，使农村学前教育裹足不前

1、政府部门政策忽视

长期以来，由于对开展农村学前教育的意义缺乏足够的认识，加之评价考核制度不够完善，政府部门忽视了对农村学前教育的支持和发展，更没把发展农村学前教育放在改善民生的重要位置。特别是在教育资源的配置上，政府更是责任落实不到位，农村学前教育在财力、物力和人力上严重匮乏，与城市学前教育相差甚远。首先，在资金投入上，我国对学前教育的财政投入本就严重不足，而在有限的经费中，相关部门又将原本不足的教育资源向城市幼儿园倾斜投放，而落后的农村地区则无法获得足够的资金支持。其次，在物力投入上，农村地区基础设施薄弱，教育教学活动的开展受到极大的限制。再有，在人力方面，农村幼儿教师大多是没有编制的在岗教师或无证上岗教师，他们都不能享受在编教师的待遇、工资、医疗与保险等社会保障，也不能接受定期的培训以提升自身素质，导致许多幼儿教师不愿意留在落后的农村，而转向福利待遇更好的城市幼儿园。师资缺失以及教师素质较差，严重制约了农村学前教育的发展。

2、农村居民思想认识不足

许多农村地区交通闭塞，信息失灵，人们普遍读书不多，人口整体素质偏低，教育事业也相对落后。许多农村儿童家长自身没有接受过正规教育，根本不了解学前教育在幼儿身心发展过程中所起的重要作用，因此对学前教育不够重视。这种思想意识在一定程度上影响了农村学前教育的发展与普及。伴随大规模农民工进城，农村“留守儿童”成为新的边缘化群体，也是基础教育阶段最值得关注的弱势群体。

（三）师资培养层次分化，导致农村幼师素质偏低

目前我国幼儿园教师在培养问题上出现了明显的层次分化，对于农村学前教育的发展非常不利。城市幼师普遍接受过正规的专业教育，具有较高的学历和素质，而农村幼儿教师的文化程度和素质却令人忧心。当前，我国农村学前教育的教师素质偏低，已成为制约农村学前教育发展的重要因素。主要体现在以下方面：一是文化程度低。多数农村幼儿教师为高中以下学历，根本达不到国家规定的学历标准，有些甚至是闲在家中的务农人员，迫于生计才从事幼师工作；二是幼师职业道德素质偏低。农村幼师普遍学历低的同时也有许多失业改行人员和无证上岗人员，他们大多没有经过系统的幼儿教育理论培训和实践锻炼，不懂得孩子们身心发展的特点，因而不能有效施教。而改行和无证上岗人员中，大多迫于无奈才从事幼师专业，他们通常不会用爱心和热情去教育孩子，当孩子吵闹或哭闹时，大多会很不耐烦地采取训斥或体罚手段，方法简单粗暴，影响孩子身心健康发展。

（四）缺乏监督管理机制，幼儿安全和教学质量难以保障

由于政府及教育部门对幼儿园在监管上没有合理界定责任与权限，相应的监管机制尚未建立，使得大部分农村幼儿园游离在管理范围之外，幼儿的安全和教学质量难以保障。一方面，承担农村学前教育重要力量的民办园大多数缺乏办园资质，办园不规范，设施条件缺失，安全隐患严重，幼儿教师“无证上岗”现象突出，安全事故频繁发生。如2011年发生在甘肃省庆阳市正宁县的“11·16”重大道路交通事故,幼儿园校车与运煤货车相撞，造成21人死亡(其中幼儿19人)、43人受伤。另一方面，管理不规范，农村幼儿园违背幼儿身心发展规律的“小学化”问题较为严重，不能充分根据学前儿童的特点合理设置课程，而是将教学形式小学化、教学内容小学化和教学管理小学化。这些都直接或间接影响到农村学前教育的保教质量。

三、缩小城乡差距，发展农村学前教育的策略

2010年7月国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》明确提出：把促进公平作为国家的基本教育政策。教育公平的关键是机会公平，重点是扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。要实现这一目标，可从以下几方面努力。

 (一)政府应主导农村学前教育的发展

2003年《关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》提出幼儿教育改革的总体目标是：形成以公办园为骨干和示范，以社会力量新办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。这一政策的初衷是调动社会各方面的力量办园，以缓解政府财政投入的压力。但由于此政策淡化了学前教育的福利性和普遍性，而强调学前教育的地方性和社会性等特点，导致“九五”、“十五”期间农村学前教育事业出现滑坡现象。据统计，2005年，全国农村幼儿园由1995年的10.67万所下降到6.0221万所，减少43.56%;在园幼儿人数也由1995年的1624.90万人下降到1016.9235万人，减少37.42%。实践证明，学前教育市场化是无法解决学前教育发展的问题，将学前教育推向市场是难以保障学前教育的公平性，这种“多条腿走路”的良好愿望是无法实现的。

   发达国家的经验也表明，实现教育公平是政府责任和政府行为，在追求城乡学前教育公平中，政府起着主导作用。学前教育是整个教育的起点，不仅具有教育性，还具有服务性，而且其服务型性的特点表现得更为明显。因此政府责无旁贷，必须承担起推进农村学前教育公平的责任，保障农村儿童的合法权益。

（二）科学规划，系统推进农村学前教育的发展

1、合理规划农村幼儿园布局

现如今农村地区基础设施薄弱，交通闭塞，人口密度小，居住较为分散，所以农村幼儿园的布局也应受到重视。应在全国农村地区新建和改扩建一批布局合理、适用性强、办园规范，面向区域内适龄儿童的普惠性幼儿园，幼儿园的布局应按照农村地区居民居住的人口规模，由相关部门进行调查分析后统一安排，要根据“大村独立，小村联办，就近方便”的原则，科学合理安排地址，把农村闲置的校舍等扩建为幼儿园，合理确定幼儿园服务半径和覆盖范围，实行资源的高效配置，而不是幼儿园创办者为图自己方便省钱而选址。这样下来，基本上每个村都能有属于自己的幼儿园。幼儿不致无园可上或走远路去上学，也减轻了农村家长的接送负担与经济负担，解决了农村幼儿 “无园上”的难题。

2、打造农村示范性幼儿园

在农村可采用“示范引导、以点带面”的发展策略，高规格、高标准打造一批示范性幼儿园，制定具体、科学、操作性强的示范性幼儿园扶持政策，确保示范性幼儿园在资格认定、福利待遇、教师继续教育、职称评定等方面公办园同步。农村示范性幼儿园验收合格后，要与所在地区公办幼儿园形成长效扶帮机制，实现人力、物力、信息等资源共享。与此同时，示范园要充分发挥示范作用，以点带面，通过对口支援、互相挂职、区间研讨等办法支持农村地区其它幼儿园发展，使农村幼儿园办园质量逐步提高，从而推动农村学前教育的健康发展。

（三）建立持续稳定的经费保障机制

对农村学前教育经费投入的状况直接影响到农村学前教育的发展与质量。由于农村大部分地区经济发展比较落后，对学前教育投入严重不足。同时，农村居民收入明显低于城市居民，许多农村家长无法独自承担学前教育费用。所以，政府应在财力上给予强有力的支持。一方面，建立持续稳定的经费保障机制，将学前教育经费列入财政预算；另一方面，制定农村学前教育专项经费保障措施、农村幼儿园学生经费标准和财政拨款标准；再次，严格落实国家实施学前教育工程的配套资金。通过这些举措，满足农村适龄儿童入园的需求，保障农村学前教育持续健康地发展。

（四）多措并举，加强农村幼儿师资队伍建设

在财力和物力得到保障的基础上，发展农村学前教育还需要充分的人力资源保障。所以，应当把幼儿师资的培养作为农村学前教育持续稳定发展的基石。

1、稳定农村幼儿教师队伍

幼儿教师流动性非常大，农村幼儿教师更是如此。为何有如此之多的幼儿教师想要离开岗位?据调查，在幼儿教师的离职原因中，排在前两位的分别是“工资低”和“工作压力大”。农村幼儿教师的严重流失，对农村学前教育的发展带来了极为不利的影响。因此，要稳定农村幼儿教师队伍，首先要解决幼儿教师基本的生存问题，明确非在编农村幼儿教师的合理身份。一方面，可建立教育教学质量考核制度，考核合格者可享受在编教师的工资、医疗与保障、职称评定和养老保险等待遇，免除其后顾之忧。另一方面，建立工资量化考核制度，多劳多得，调动幼儿教师工作的积极性。

2、依法贯彻落实幼儿教师资格制度和聘任制度

农村幼儿园由于工资待遇低，引进的教师素质也比较低，不少幼儿教师是无证上岗，这样的师资队伍大大降低了农村学前教育的质量。为让农村学前儿童享受到优质的教育，保障农村学前教育的质量，必须贯彻落实幼儿教师资格制度和聘任制度。农村幼儿教师应当从中等幼儿师范学校及以上学历学校并持有幼师资格证的人员中录用，而不能为了降低成本聘请无证幼师，并将幼师资格证作为留园和工资待遇的必备条件。在录用之后，要按照《劳动法》的规定签订劳动合同，以保障他们的合法权益，使农村幼儿教师队伍建设走向规范化、法制化。

3、完善农村幼儿教师培训体系

教师的成长是教育的力量源泉，如果教师不能在教学实践中加速成长，高质量的教育目标就无从实现。教师的成长也是一个循序渐进的过程，因此，教育部门应完善农村学前教育师资培训体系，制定科学、具体的师资培训计划和考核目标。当然，培训对象不仅仅为公办幼儿园中的幼师，还要普及到所有在岗的幼儿教师。各地区要加强城市园与农村园之间的合作联系，通过举行定期的专题讨论会和广泛开展课题研究，提高农村幼儿教师的教学质量和科研能力；通过组织农村幼儿教师到城市幼儿园跟班学习，让她们在享有较好教育资源的同时，树立科学的儿童观、教育观，提升教育教学水平和能力。从而在合作中实现对农村幼儿教师的继续教育，消除教育不公，实现学前教育公平，

（五）加强农村学前教育监督管理机制

1、加强幼儿园准入制度

由于农村学前教育长期缺乏监督管理机制，所以农村地区创办的幼儿园质量大多良莠不齐，教育教学质量难以保证。要解决这一问题，必须加强幼儿园准入制度建设。首先，政府部门应严格执行幼儿园准入管理，对于未取得办园许可证或未办理登记注册手续的任何单位、团体或个人不得创办幼儿园。其次，对无证上岗幼儿教师应予以停职或辞退，保障幼儿园师资素质。

2、加强幼儿园安全监管制度

农村地区经济落后，在资金匮乏的情况下所创办的幼儿园大部分存在园舍、设施设备等安全隐患，严重威胁幼儿园的安全。因此，相关部门应重视幼儿园的安全监管。首先，高度重视幼儿园安全保障工作，加强幼儿园基础设施的安全监管。其次，制定落实各项安全管理制度和安全责任制，将责任落实到个人。第三，完备和落实幼儿园的年检制度，采取年检、突击检查等方法将幼儿园安全监管问题落实到位。对存在安全问题的幼儿园监督整改，整改合格予以继续办园，整改后仍不达标的幼儿园，坚决取缔。

3、建立考核评价体系,完善教育督导制度

建立考核评价体系,完善督政有力的农村学前教育督导制度,是保障并促进政府主导职责切实落实的有利保障。

第一，认真细化各部门的职责，将此项工作列入单位目标考评，做到参与监管的单位有章可循。

第二，加强日常督查，制定常规督查制度。

第三, 强化主体责任，建立督导结果公示与问责制，提高社会关注度。

从教育实践来看，只有政府提高认识、加大投入、基本普及农村学前教育，保证教育机会均等、教育过程均等，才能实现教育结果的公平，才能要缩小城乡差距，保障社会主义新农村建设的顺利进行。