促进税收负担结构合理化的结构性减税政策选择——经济与管理

 2012年中央经济工作会议提出，要继续实施积极的财政政策，要结合税制改革完善结构性减税政策。而促进税收负担结构的合理化，是结合税制改革完善结构性减税政策的着力点所在。今后一段时期，应以税收负担结构调整为抓手，进一步完善结构性减税、深化税收制度改革，使税收更加有利于促进经济结构优化、增进社会公平。
（一）全面推进“营改增”改革，消除重复征税、促进产业间税负公平
“营改增”改革有助于消除服务业的重复课税，对公平产业间税负、促进服务业发展有积极意义。2012年1月1日，上海率先在交通运输业和部分现代服务业（简称“1+6”行业）开展了“营改增”试点；从当前9月起，试点区域范围陆续扩大到北京、江苏、广东、湖北等8个省市。从改革情况看，试点地区相关行业的整体减税效果比较明显，如上海1～10月减收225亿元，北京9、10两月减收25亿元，减税有力地带动了服务业的发展。
2013年，“营改增”在多地试点的基础上将选择部分行业全国试点。尽管试点行业名单尚未公布（截止2012年12月），但从目前情况来看，由于“1+6”行业已经积累了先行试点的经验，因而这些行业最有希望率先在全国范围内推广“营改增”。在此之后，可进一步将邮电通信业、建筑业等处于再生产中间环节、产业关联度较高的行业也纳入“营改增”全国推广范围。在扩大“营改增”行业与地区范围的同时，为了避免增值税扩围后“一税独大”，还要适时降低增值税的税率水平。可考虑将现行增值税13%和17%两档税率适当下调1～2个百分点，以减少整个税收体系对增值税的过度依赖性。
（二）进一步调整消费税，优化消费者间税负分布、提高“两高一资”消费品税负
基于税负结构合理化目标，进一步调整消费税有两大基本立足点：一是调节不同收入水平消费者间的税负分布格局；二是使各类消费品的税负水平体现资源节约和环境保护的政策导向。针对第一个立足点，应将高档滋补品、高档皮装、桑拿等高档消费品纳入消费税的征收范围，适当提高金银首饰、钻石等奢侈品的税率，以强化对高消费者的税收调节；同时降低普通化妆品、摩托车等一般日常生活用品的税率，减轻普通消费者的税负。针对第二个立足点，要及时对普通电池、化学农药、塑料袋包装物等污染性产品课征消费税，通过提高消费的税收成本来减少这些产品的生产和使用；另外，还应将煤炭等化石能源也纳入征税范围，以促进不可再生能源的节约使用。
（三）实行综合与分类相结合的个人所得税制，提高所得税负比重、增强居民税收负担的累进性
下一阶段个人所得税改革的核心在于加快推进综合与分类相结合的税制模式，这既是调整税收负担税种结构、提高所得税负比重的客观需要，也是促进各收入阶层居民间税负公平、增强个税调节收入分配功能的迫切要求。
构建综合与分类相结合的个人所得税制的基本思路为：对具有连续性的经常性收入，如工资、薪金、劳务报酬、经营性收入、财产租赁所得等进行综合课征；而对利息、股利、红利所得，偶然所得，财产转让所得，特许权使用费所得等不连续或连续性不强的收入项目，继续实行分类征收。在此基础上，进一步实施以下改革：一是扩大征税范围，逐步对各类附加福利课税；二是调整费用扣除标准，综合所得项目的费用扣除应包括成本费用扣除和生计费用扣除两类，分类所得项目继续按目前费用扣除标准执行；三是优化税率结构，对综合所得可实行5%～40%的超额累进税率，税率档次设置为6级为宜，而对分类所得继续使用比例税率，但可适当提高税率标准，如将财产转让所得税率提高到25%，将偶然所得税率提高到30%。
（四）继续完善企业所得税优惠政策，增强对特定企业的减税力度
2008年内外资企业所得税合并后，我国企业所得税制度总体而言已比较完善。从当前看，需要进一步优化企业所得税优惠体系，加强优惠的针对性和实效性，使企业间税收负担更加公平合理：一是突出产业优惠导向，加大对战略性新兴企业、高科技企业的优惠力度，促进产业结构优化升级。二是综合运用多种优惠方式，除了传统的直接减免税手段外，还要更多运用投资抵免、加速折旧等间接优惠，使相关企业更充分地享受到优惠利益。三是注重优惠政策向中小企业、西部地区企业等相对弱势企业群体的适度倾斜，切实减轻它们目前偏重的税收负担，促进大中小企业、东中西部企业共生发展。
（五）稳步推进房产税改革，增加房产保有环节税负，提高房产税比重
2011年1月起，上海、重庆作为试点地区，开始对部分个人住房征收房产税。但两地的改革方案依然存在着一些缺陷：如仅对增量房征税（上海）、计税依据是商品房市场交易价格而非市场评估价值等。下一阶段，需要继续稳步推进房产税改革：一是扩大房产税的征税范围，除对属于居民基本生活需要的房产给予免税外，其他个人房产不论增量房还是存量房，均应征税。二是改变计税依据，按房产评估价值来进行计税，使房产税税收与资产增值联系在一起。三是实行差别税率，对普通中小户型住房实行低税率或零税率，而对高档大户型住房采取高税率。同时，要在总结沪渝两地改革试点经验基础上，不失时机地向其他地区直至全国范围推广。通过上述改革措施，一方面增加房产保有环节的税负，改变目前高收入者拥有数套房产并坐享其增值收益却不用缴纳任何税收的不公平现象；另一方面，逐步增加房产税收入、提高房产税占财产税及总税收比重，将房产税打造为地方主体税种。
（六）全面深化资源税改革，提高资源性行业（企业）的资源税负水平
当前，我国资源性行业（企业）的利润率远高于社会平均水平，但它们开采资源所承担的税负却明显偏低，资源税调节资源级差收益的功能较弱。为此，必须深化资源税改革，提高资源税的税负水平。深化资源税改革的重点是从原来的从量计征模式改为从价计征模式。尽管原油和天然气的资源税已经实行从价计征，但煤炭、盐等其他5种应税资源依然维持原先的从量计征方式。所以，下一步的资源税改革，应当及时对其他几种应税资源也实行从价计征，这有利于从总体上改变资源性行业（企业）的低资源税负与高利润率不相称的现状。在改革计税依据的同时，还要拓展资源税的征收范围，将水、森林等资源也逐步纳入课税范围内，从而更好地促进资源的保护性利用与开发。
（七）适时开征环境保护税，使有环境污染行为的企业与个人承担必要的税负
从20世纪八九十年代开始，环境税逐渐被西方发达国家所广泛采用，在促进可持续发展方面发挥了积极作用。面临日益严峻的生态形势，我国也有必要适时开征环境税，使环境污染者承担起与环境污染外部成本相当的税收负担，从而促进环境保护。考虑到我国目前缺乏环境税这一税种的制度设计和征收管理经验，应采取先易后难、逐步推进的实施方略（邢丽，2009）[13]。可考虑在目前排污收费制度的基础上，实行费改税，将排污收费改为征收排污税，以污染物排放量为计税依据。对于征税范围，可先选择防治任务重、技术标准较成熟的税目开征，如大气污染税等，以后再逐步增加新税目。
注释：
①本文的税种归类方式为：流转税（含增值税，营业税，消费税，关税）；所得税（含企业所得税，个人所得税）；财产税（含房产税，城镇土地使用税，土地增值税，耕地占用税，契税，车船税，车辆购置税，船舶吨税）；其他税（含资源税，城市维护建设税，印花税，烟叶税，固定资产投资方向调节税）。间接税=流转税+资源税+城市维护建设税+烟叶税；直接税=所得税+财产税+印花税+固定资产投资方向调节税。
②本文仅考虑第三产业中营利性行业的税收负担，而将非营利性行业剔除（包括科学研究、技术服务和地质勘查业；水利、环境和公共设施管理业；教育；卫生、社会保障和社会福利业；公共管理和社会组织）。这是因为上述非营利性行业享受特殊的税收减免优惠，其税收负担与营利性行业不具可比性。
③根据《中国工业经济统计年鉴》（2012）相关数据计算。
④城镇居民家庭可支配收入=家庭总收入-交纳个人所得税-个人交纳的社会保障支出-记账补贴。记账补贴数额很小，可忽略不计。我国个人社会保障缴款尽管目前采取收费形式，但按照国际惯例，实际上可以看作为社会保障税，社会保障税也属于所得税类。所以，所得税负担=交纳个人所得税+个人交纳的社会保障支出=家庭总收入-城镇居民家庭可支配收入。将（人均）所得税负担除以人均年收入就得到所得税负担率。