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我国水务产业市场准入问题研究——经济管理

作者:孙茂颖来源:原创日期:2013-06-28人气:716
 一、引言
水作为一种战略性稀缺资源,对经济发展甚至人类生存有巨大的影响。我国的城市是从供水行业发展起来的,随着经济社会发展步伐和城乡一体化进程加快,供水企业除了面临合理开发利用水资源的要求,同时要应对水务基础设施的不足对发展的制约,国家、各级政府和供水企业都把解决水务基础设施不足的问题作为工作的重点。水务产业具有独特的经济技术特征,大多数国家对水务产业的改革和民营化持谨慎态度。发达国家的水务市场形成了多家企业竞争性经营的格局,提高了水务产业的经济效率。我国自20世纪90年代初实行城市水务产业管理体制改革以来,水务产业虽然取得了一定的成效,但仍普遍存在运营效率低、服务质量差、政府财政负担沉重的问题。随着公用事业改革和城市化进程的推进,国内外民营资本进入供水和污水处理产业的期望越来越大。如何根据水务产业的特点和我国水务产业的实际状况,借鉴国外引入竞争机制的经验,寻求我国水务产业引入竞争机制和民营化的途径,是当前推进水务产业改革和发展的关键。因此,本文从水务产业的市场准入角度,探讨我国水务产业引入竞争机制和民营化途径,为我国水务基础设施的发展提供参考。
二、水务产业市场准入问题的发展历程
我国水务市场传统上一直由国有企业垄断经营,城市供水的生产、经营、投资、定价等都为政府所掌控,直至20世纪90年代,水务产业的政府垄断经营体制才有所改变,政府对供水专营权逐步放开,市场准入有所放宽。根据政府对市场准入的限制程度,可以将我国水务市场准入管制大致可分为不开放管网和逐步开放管网两个阶段。
从20世纪90年代至2002年为不开放管网阶段。政府从20世纪90年代开始逐步开放水务产业的供水生产和污水处理环节,但对供水管网的建设和运营部分限制开放。这一时期,外国水务公司和民营资本开始直接进入我国水厂的建设与经营、污水处理设施的建设和运营等领域,合作方式多以BOT为主。2001年6月,北京桑德集团与江阴、荆州等11个城市签约,以BOT方式承建并经营这些地区的城市排污处理厂。国有供水企业在这一时期主要是进行内部改造,通过建立和完善企业制度,以促进竞争和提高效率为目标,采用借壳、包装、分离等多种方式获得上市募集资金,很多自来水公司更名为“自来水有限公司”但国有资本在产权制度和经营管理上没有实现突破性进展。
2002年至现在为逐步开发管网阶段。2002年3月4日,国家计委、国家经贸委和外经贸部联合公布新的《外商投资产业指导目录》,允许外商参与综合水利枢纽的建设和运营;2002年12月,建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,鼓励对供水、污水处理等经营性项目的建设采用公开招标的方式,建立特许经营制度,加快推进市政公用行业市场化进程。2004年,建设部连续发布的《市政公用事业特许经营管理办法》、《城市供水特许经营协议示范文件》等法规和文件,对自来水产业的市场化运营提供了法律支持和专业性指导,极大地促进了自来水产业的市场化改革。在这一阶段的宽松的政策环境的推进下,外国资本和民营资本全方位的以BOT、合资、合作等方式加速进入我国的水务市场。世界三大水务公司苏伊士里昂水务集团、威望迪水务集团、泰昭士水务公司以及安格利水务公司等其他外国水务公司陆续进驻我国水务产业,民营企业也通过与政府签订特许经营协议等方式进入水务市场。另外,我国的国有企业也经过重组和市场化改革,在提升自身规模和竞争力的同时,开始向跨区域经营发展[1]。
综上可知,从20世纪90年代以来,我国水务市场准入政策经历了从限制开放到全方位开放转变,外资和民间资本参与水务产业的方式从BOT方式为主向特许经营、合资、合作等多种方式转变的过程。在当前我国水务市场进入门槛降低的背景下,我国水务产业已由传统的政府主导、国有企业垄断转变为外国资本、民间资本和国有资本争逐的市场[2]。
三、水务产业的经济技术特征
水务产业是围绕自来水的生产、使用等一系列业务而形成的产业,是典型的“公用事业”,除具有“公用事业”的一般特征外,还具有较明显的经济技术特征,具体表现在以下四个方面:
(一)自然垄断性
经济学家对自然垄断及其基本特征的认识不同,一些经济学家认为,从规模经济的角度而言,自然垄断是这样一种状态,生产规模越大,单位产品的生产成本就越小,或者说是单个企业能比两家或多家企业更有效地向市场提供同样数量的产品,自然垄断多是由于行业的规模经济造成的。水务产业不仅包含自来水的生产和供应,还包括输水管网和污水处理等,这一整套系统的建设如果由两家或多家企业来提供就会造成重复建设,违反了经济效率原则,由一家或数量很少的企业为整个市场提供供水服务,这时的平均成本是最低的,因此,水务产业具有典型的自然垄断性[3]。水务产业依赖于输水管网的建设,受政府财政、城市规划、管网覆盖范围的约束,水务市场实际上在地域上被分割为若干块,由各地区政府管理,受到当地城市规模、经济发展水平等因素的影响,供水企业的服务提供范围也被限制在一定的区域之内,因而形成了很强的区域性垄断性。
(二)资本密集性
水务产业产业链涉及到的基础设施不仅包括生产和提供产品的自来水厂,还包括供排水管网及污水处理厂,这些固定资产的投资建设所需设备昂贵,投入资金量大,供排水管网系统等基础设施的工程量大、建设期长,也具有较长的使用周期,如污水处理设施的使用年限至少为20年,输水管网的年限一般为50年、100年甚至更长;与此同时,水务产业形成的资产专用性较强,这就决定了资产一旦形成,即使设备停用或闲置,也很难被改用于其他用途,面临较高的沉淀成本风险。因此,水务产业需要强有力的资金支出,属于资本高度密集的产业,有研究表明,一个中小规模的城市水务资产就能达到10亿元以上。
(三)不可替代性
水资源作为人类生产和生活的必需品,具有不可替代性。这是由于水务产业所提供的产品(自来水)和服务(污水处理)是社会生产和居民生活的必需品,是城市生存和发展的命脉,迄今为止,还没有发现一种物质可以替代水,企业、居民等用水户对产品和服务的需求价格弹性较低,水的资源功能相对而言是不可替代的,这就决定了水务产业与其他自然垄断产业的不同,同时也使得水务产业不存在与其他替代产品的竞争,在经营上的垄断性更强,能够保证定价高于边际成本时不会导致企业利润的流失,收益也会相对稳定。
(四)外部性
水务产业作为一种公用事业,具有一定的外部性。一方面,水务产业提供的产品和服务的质量直接影响着社会、居民的生产和生活,水质与用水者的健康紧密相关;另一方面,水务产业基础设施的建设和经营需要政府从合理规划和开发利用水资源的角度出发,兼顾企业的经济效益和社会公众效益。水务产业取水源头所需建造的设施具有强烈的外部性,这些设施建造与维护成本庞大,但却在满足社会公众生产生活必需之外,还有治山防洪之功能,不仅如此,污水处理服务的提供与质量的保证对减少环境污染、保护环境有着非常重要的作用。

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