水务产业市场准入存在的问题——经济与管理

 （一）民营资本与外资进入困难
我国虽然逐渐放松了水务准入的限制，但是民营资本和外资进入的比重依然较小，全国多数城市水务产业仍是国有企业一统天下。外资虽具有技术和管理的优势，但缺乏和地方政府打交道的经验和知识，谈判成本较高。民营资本虽具有本土优势，但多数民营企业规模不够，技术薄弱，还不能进入需要巨额投资、收益回报率稳定的水务业。与供水产业相比，污水处理业更是非常薄弱的环节，吸引的投资寥寥无几。地方城市政府为了达到国务院的规定要求，污水处理厂仍主要依靠财政投资。水务业的非自然垄断部分引入了较多竞争机制，但管网设施开放速度非常慢。
（二）原有特许经营形成准入障碍
原有的BOT模式产生了很大的风险，而新的特许经营制度尚未得到规范。BOT是建设、经营、移交的简称，即由外资投资并经营一定时间，取得合理回报后无偿移交的模式。我国水务业在初期引入外资时，多采用这种方式，它可以分为合资BOT和全资BOT两类，前者如中法水务公司与保定供水公司的合资，后者像法国通用水务集团投资的成都自来水六厂。由于外资在BOT合同中确定固定投资回报率（一般15%），由中方约定价格和承担销售的水量，这种的合作方式降低了外商投资的市场风险和财务风险，但增加了中方水务企业和地方政府的财政负担和风险，这在沈阳、成都、保定、南昌、天津、中山等地的BOT项目中均有发生[4]。中央政府已在1997年禁止在BOT和其他合作方式中明文规定固定回报率的做法，但变相的方式仍然存在。
（三）存在一体化“瓶颈”
在开放市场、引入竞争的方式上、采用“厂网合一”和“厂网分离”各有利弊和使用条件。厂网合一就是给水（供水处理、分水销网络供应业务）和排水（下水道与污水处理）实行一体化经营；厂网分离就是对两类业务实行垂直分离，分别由不同企业来承担。一体化经营能够使污水处理产生的负外部性内部化，也有利于实现范围经济，因为诸如管理、收费和读表等成本可由供水业务和污水处理业务共同分摊，而且水生产与供水管网及污水处理和管网之间也存在由于节约共同成本而带来的规模经济。但是，一体化经营产生的问题主要是当竞争对手需要使用一体化经营者的“瓶颈”设施时，后者可能产生排斥前者的动机。垂直分离经营能够避免一体化经营者产生排斥竞争对手的动机，但这种体制也会损失范围经济。由于我国各区域的复杂性，目前两种模式都存在。
（四）水价结构不合理
目前我国城市供水价格是按照1998年国家发展计划委员会和建设部联合发布的《城市供水价格管理办法》制定的，实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价，不仅保证供水企业的合理盈利，而且将污水处理成本计入城市供水价格。但是，现有的水价结构仍不合理，主要原因是由于两部制水价在全国范围内还没有得到广泛应用，我国目前水价制定依据的是水务企业上报的成本，不可避免的存在一定的主观性，企业常因为缺乏降低成本的压力而低效率运营，甚至会虚报成本，从而导致水价的上涨。另外，从总体来看，我国水价仍然偏低，水价的递增并没有随着工农业产值、居民可支配收入的增长速度同比增加，水费占据居民可支配收入的比例低，不能有效地发挥节水作用，而且对于收入越低的家庭，水费支出占收入的比例越高，对这些家庭就越不公平。
（五）政府的多重管制
我国供水和污水处理产业政府管制的典型特征是多重管制，建设部门、物价部门和公用事业管理部门等共同行使管制职能。虽然管制权力分散有利于限制权力滥用，但在政府横向层面的“多龙治水”，形成了“管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管回用”的局面，分散管制带来了严重的外部性问题，破坏水资源的流域性和完整性，抑制了水务产业的发展。为了克服分散管制的外部性，我国已有半数以上的县级行政单位实行了统一管理的水务局，其管理任务包括防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用等多项工作。但水务局权力太大，又容易形成“监管监督者”的问题。