水务产业市场准入改革的思路——经济与管理

 根据政府管制经济学的理论，政府需要在市场失灵时用“看得见的手”来进行调节和管制，理论界对于公共事业管制方面进行了许多探讨和研究，提出了一系列新的理论和方法，尤其注重对水务等自然垄断产业运用市场竞争机制、提高经济效率等问题的研究。欧美等经济发达国家对水务产业的管制体制实行改革后，强化了市场竞争机制的力量，打破了政府垄断经营水务产业的格局，使得水务产业的运行效率大大提高。从20世纪90年代起，我国也逐步放松政府管制培育市场竞争力量，取得了一定的成效，但仍处于初始阶段，因此探讨和研究水务产业如何引入竞争机制，提高经济效率，造福社会是我们面临的严峻课题。根据可竞争市场理论，面对水务产业曾经出现的种种问题，引入竞争对于提高水务产业经济效率是十分必要的。而由水务产业所具有的自然垄断行业的经济特征所决定，水务产业引入竞争的目标就是要打破无效的垄断，实现有效竞争。
（一）构建水务产业可竞争市场
可竞争市场理论认为可竞争市场是指潜在进入者给现有厂商的行为带来了很强的压力和约束，不存在严重的进入和退出市场的障碍。可竞争市场理论对市场的潜在进入者有两个基本假定：第一，潜在进入者与市场中现有的厂商一样，获得相同市场知识和生产技术水平，处于同样的管制政策和平等的市场地位，不必支付额外的进入成本，为同样的市场提供服务；第二，潜在进入者以现有企业的价格水平作为计算标准，衡量进入市场后获得盈利的可能性。可竞争市场理论注重区分固定成本和沉没成本对可竞争性的不同影响，认为沉没成本而非固定成本是影响市场可竞争性的根本原因，只要高额的固定成本本身不沉没，就不构成进入障碍。因此，在上述假定的基础上，可竞争市场上不存在超额的垄断利润，从长期来看，市场上不存在生产和管理的低效率现象。
由此可见，在自然垄断行业改革过程中，资产的专用性和沉没资产的存在使得改革不能简单地实行私有化，而应当重视如何引入市场可竞争性，创造一个自由的进入和退出市场的环境，同时降低和管理沉没成本。在可竞争的市场条件下，潜在进入者带给现有企业压力和约束，在一定程度上能够替代传统管制方法，不仅使市场维持超额利润为零的价格，而且保证生产和管理的有效率运行。因此，在水务产业引入竞争，采取方式降低沉没成本，促进市场可竞争性，提高水务产业运营和管理的经济效率。
（二）促进水务市场的有效竞争
水务产业作为自然垄断产业，单个企业能比两家或多家企业更有效地、成本更低地向市场提供同样数量的产品，因此，传统的观点认为自然垄断产业引入竞争可能会导致生产和资源配置的低效率，但不少学者提出新观点，认为市场竞争的存在能促进企业采取措施降低生产成本，从而促进生产效率和资源分配效率的提高。根据自然垄断产业的经济技术特征，要在水务产业实现有效竞争，即以实现规模经济和竞争力相兼容的有效竞争和发挥竞争机制对经济效率的刺激作用为目标导向，以促进水务产业经济效率极大化。一方面要区别对待水务产业的自然垄断部分和非自然垄断部分，对自然垄断业务仍需严格控制，对非自然垄断业务应放松政策壁垒，充分发挥市场竞争机制的作用；另一方面，对非自然垄断的业务领域要避免过度竞争，控制进入的企业数量，以达到适度、有效竞争的目的。
（三）形成政府的合理管制机制
自然垄断产业的显著特点是由一家或少数几家企业提供产品或服务，垄断企业以追逐自身利益最大化为目标，对社会总体福利和整体经济效率造成影响，这就决定了政府需要对自然垄断产业实行管制，对产业发展进行正确的引导。为了实现自然垄断产业的有效竞争，政府管制机制的制定要充分考虑自然垄断产业规模经济的特征和引入市场竞争机制的积极作用，在制定放宽水务产业市场准入政策的同时，引入可以提高效率的市场竞争机制，将追求规模经济和提高市场竞争活力二者结合起来，实现企业适度规模与适度竞争相结合的有效竞争状态。
六、水务产业市场准入改革的对策
在引入竞争的过程中针对当前水务产业存在的实际问题，以实现有效竞争为目标，积极开展直接的和间接的竞争。目前看来，在水务产业推行特许投标制、实行区域间竞争以及垄断性业务与非垄断性业务分离是比较可行的办法。
（一）规范水务市场准入和退出规则
规范的市场准入和退出规则不仅有利于鼓励市场主体积极参与市场竞争，而且能及时淘汰不合格的市场主体，合理有效地利用社会资源。城市水务市场的准入规则，应该制定统一的市场准入标准，明确规定准入者的投资实力、技术水平、管理机制、管理人才，消除不合理的差别待遇，建立统一高效的水务市场准入程序。城市水务市场的退出规则，应该以法律的形式确立市场主体退出的唯一依据和标准，统一规定市场主体退出水务产业的条件、责任、规则和程序，以注销登记作为企业退出水务市场的唯一方式，对于不符合法律规定退出市场的行为，应给予企业或相关责任人相应的处罚。
（二）建立水务产业的特许经营招标制度
特许经营招标制度是一种借助竞争的水务市场准入形式，竞争的是在某个区域的市场特许经营水务的投资、运营、管理的权利和资格。政府通过招标的形式，使多家企业竞争某项水务项目的独家经营权，特许经营权由报价最低并且保证满足质量要求的企业获得，政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许经营权的企业之间的权利和义务。特许经营招标制度的建立一方面在招投标阶段引入了相对充分的竞争，另一方面，政府不仅给予企业的优惠措施激励企业有效率的经营，而且制定的管制措施也给企业一定程度的约束，确保整个水务系统的社会效益最大化。
（三）促进水务区域间的有效竞争
区域间竞争可以解决公共产品的信息不对称问题，是不同地区间经营环境、发展水平相近的同类垄断企业之间的竞争，而不是同一区域的市场中企业之间的竞争。对不同区域经营环境基本相同或相近的企业之间进行比较，管制者以其中经济效率较高的企业所在区域作为参照标准，指导其他企业采取措施降低生产和运行成本，提高企业的经济效率。但是，区域间竞争存在一定的劣势，因为相比较的企业所处的经营环境、发展水平是基本相同或相近的，在实际运用中存在一定的局限性。英国政府对自来水供应产业的准入管制是区域间比较竞争在水务产业管制中得到成功应用的范例。
（四）分离垄断性与非垄断性业务
水务产业是具有自然垄断性质的公用事业，包括自来水的生产和供应、输水管网、污水处理等，但并不是所有的业务都是自然垄断，需要对自然垄断业务和非自然垄断业务区别对待，采取不同的管制措施。对于水务产业的供排水管网的运营和管理等自然垄断业务，资产专用性强，沉没成本比较大，多家水务企业进入这一市场会造成重复投资和资源浪费，不利于社会经济利益，政府对于这类自然垄断业务的管制措施应较为严格，控制水务企业进入管网的运营和管理领域。对于水务产业的供水、污水处理以及中水回用等非自然垄断性业务，政府应当采取较为宽松的市场准入管制，一方面引入市场机制，允许新企业进入这些业务领域参与竞争，另一方面也要控制市场上的企业数量，实现有效竞争，避免过度竞争。
（五）培育跨区域的大型水务集团
改革行政区划为基础的自来水公司体制，突破行政区域限制，是水务企业克服垄断体制并提高集约经营效益的有效途径。我们既要向外资开放水务市场，还要鼓励已经累积了相当实力的国内民营企业的公司，通过并购、联合重组实现跨区域拓展，这是当前中国水务产业面临的新课题和新机遇。要在企业技术和管理创新的基础上，以市场为主导，一方面要发展一批有实力、有规模的跨区域国有控股的大型水务企业，拉动水务产业的发展；另一方面要发挥企业内部资源优势，通过并购、收购、改革重组等方式实现企业的规模化运营，提升企业的技术、管理服务水平，打造企业核心竞争力和竞争优势。
（六）改革水价形成机制
从发展的长远目标来看，合理供水价格的制定对促进节约用水、合理配置水资源以及提高用水效率有着重要促进作用，公共供水定价是自来水产业运营和管理的核心问题之一。水价的制定一方面要对企业提高运行效率具有一定的机理效应，另一方面也要注重用户和社会的利益，充分发挥价格杠杆在调节用水需求、合理配置水资源、节约用水等方面的作用。为了促进水务行业的改革发展，必须加快城市水价改革步伐，在全国范围内积极推行两部制水价、阶梯水价，建立包含水资源费、自来水价格、供排水、污水处理、各类用水在内的合理全面的水务产业价格机制，为水务企业建立良性的水务运行机制、引入市场竞争、吸引民间资本创造条件。政府要采取措施增强获取企业成本信息和市场供求信息的能力，打破水务企业的信息垄断，及时科学有效地监督和管理水价，使水务产业的价格机制既能满足资源的优化配置，又可以节约用水，缓解水资源短缺，保障水务产业和社会经济的健康、协调发展。
参考文献：
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