欧洲福利制度经验教训对河南省改善民生的启示

人们对欧洲福利国家的典型印象，是它们拥有“从摇篮到坟墓”的社会福利保障制度，这种全方位和高水平的社会福利制度，给予了欧洲国民从生到死全面而安全的社会保障。欧洲完善优厚而令人羡慕的福利制度，曾经一度被视为社会发展水平和制度先进性的直接体现，但自20世纪70年代以来，人口老龄化和经济全球化浪潮使欧洲国家福利体制受到严重挑战，尤其是2009年后，欧洲爆发了主权债务危机，打碎了笼罩在欧洲国家之上的光环，也同时显露出欧洲福利制度中存在的一些问题。当前，中原经济区建设承载着中原父老的幸福希望，务实、科学发展，追求改善民生是价值目标。为此，借鉴欧洲国家社会福利制度的有益经验及教训，对于中原经济区建设中实现工业化、城镇化和农业现代化“三化”协调发展，进一步改善民生具有重要参考意义。

　一、欧洲福利国家的产生

欧洲福利制度的起源，如果从社会政策立法来看，最早可以上溯到英国颁布的《伊丽莎白济贫法》（1960），该法将对穷人的救济制度首次以立法的形式确立下来。但一般而言，现代社会保障制度的诞生是以 19 世纪 80 年代德国俾斯麦政府颁布的《劳工疾病保险法》（1883）、《事故保险法》（1884）、《养老金保险法》(1889)为标志的。[    注释
王川：《德国社会保障制度的经济学分析》，吉林大学博士学位论文，2008年12月，第36页。] 20 世纪以后，随着资本主义在欧洲大陆的快速发展，当时单一的社会救济和保险已经不能够平衡日益增长和激化的社会矛盾，欧洲很多国家开始重新定位政府所扮演的角色。1945年英国工党经过大选上台执政，采用了经济学家威廉·贝弗里奇（William  Beveridge）勋爵的《社会保险和相关服务》（即《贝弗里奇报告》），这时报告中提出的系列社会保障政策才得以用法律的形式固定下来，1948年，英国首相艾德礼宣布该国第一个建成福利国家，福利国家因此而正式得名。之后，几乎所有的欧洲发达国家相继通过有关社会保障制度立法，逐步建立和完善了一套完整的以高福利为主要内涵的社会保障体系。
福利国家模式在欧洲产生有着深厚的历史背景。有学者将福利国家的产生归结为经济权力、政治权力、意识形态权力和军事权力四个方面交互作用的结果：首先，工业化初期经济的快速增长为福利国家的诞生奠定了重要的物质基础；其次，政党政治为讨好选民，使得国家福利成为必需的手段；再次，福利思想的发展为福利国家的产生提供了意识形态环境；最后，军事斗争作为所有变化因素中的强大者，加速推进了福利国家的产生进程。[乜琪：“浅议福利国家的产生”，《徐州师范大学学报》(哲社版),2010年第4期。]

二、欧洲福利制度的成就经验与教训

欧洲国家福利制度的设计给二战以后的资本主义世界带来了稳定和繁荣，福利国家的价值基础也经历了由施恩济贫的伦理诉求转向了社会公正的政治目标，其社会保障体系已经制度化为一系列的社会权利。有学者将欧洲新的福利国家理念的基本价值，概括总结为为权利观、平等观、整体观和普享观四个基本观念，并认为这四个观念之间是相互联系、不可分割的，共同构成欧洲福利国家的意识形态，也就是以惠及全体公民、体现社会公正为其基本价值。[丁东红：“面临挑战的福利国家理论与实践”，《党政干部学刊》,2012年第10期 ]具体说来, 欧洲福利国家的成就经验体现如下。
其一是覆盖面广，保障标准高并且内容齐全。欧洲国家福利制度以全体居民共享为特征，强调社会保障是公民的一项基本权利，涵盖社会每个公民的生老病死、失业、退休、教育以及住房等体制健全的社会保障制度的各个方面。其二是有效地缓解了社会收入差距过大和弱势群体日益边缘化问题。据统计，欧洲国家的基尼系数一直处于比较低的合理区间。如在过去20多年间，德、法、瑞典、丹麦等西北欧一些国家的基尼系数一直保持0.2—0.3区间， 爆发主权债务危机最严重的希腊和葡萄牙，其基尼系数也在0.3—0.4的基本合理区间。此外，欧洲各个国家的弱势群体也可以通过社会福利制度得到救助和保障。其三是发挥了危机减震器和社会稳定器的作用。欧洲福利制度在一定程度上保护了居民的购买力以及消费的积极性，不仅有利于保存和发展内需，而且还有效地缓和了社会矛盾。
欧洲福利制度在经历了30余年发展，给欧洲各国经济社会的繁荣与发展带来了积极成果。但与此同时，其长期积累的弊端和缺陷也逐渐显现，比如劳动力成本、失业率问题、预算赤字、官僚主义等问题。特别是上世纪70年代后期以来，人口老龄化的变化给欧洲国家财政背上了沉重的负担，经济全球化的浪潮使得高福利制度引发了高税收循环，这些问题面临着巨大的改革压力。2009年10月，由于希腊国新任首相宣布其前任隐瞒了大量的财政赤字，随即引发市场恐慌，12月，世界三大评级机构纷纷下调希腊主权债务评级，希腊国债遭到抛售；爱尔兰、葡萄牙、西班牙等国家的主权债券收益率大幅上升，欧洲主权债务危机全面爆发且愈演愈烈。遭遇债务危机的欧洲各国经济一度停滞甚至出现呈现负增长。尽管时间已经过去了3年，但欧洲主权债务危机依然没能走出泥淖，长期久拖不决，不但对欧洲一体化进程构成严重威胁，而且也拖累了全球经济从金融危机中的复苏。
分析欧洲主权债务危机爆发的根源及教训，有研究者指出，欧洲高福利开支长期刚性增长是导致主权债务危机爆发并快速蔓延的重要原因。[张建国，孙兆龙：“欧洲福利制度的经验教训及启示”，《当代世界》,2012年第5期。]首先，高福利增大政府开支。欧债危机国家的福利支出占其GDP比重普遍接近30％，这种福利制度财政安排给国家财政造成巨大压力，很大程度上削弱了国家的财力基础，长期刚性增长导致一些欧洲国家财政严重亏空。为填补巨额财政亏空，一些欧洲国家多年来被迫举债度日，债务风险愈积愈高，希腊、葡萄牙等一些南欧国家超前推行高水平福利导致其深陷主权债务危机。其次，高福利减弱了经济活力。表现之一是高福利下失业率上升。由于欧洲国家有优越的福利保障，即便是失业也不会严重降低失业者的生活水平，所以导致这些国家保持着较高的失业率。对于失业者而言，优越的福利保障使他们失去寻找工作的动力，福利制度客观上造就了“奖懒罚勤”的消极效果。表现之二是高福利下投资率较低。高福利下人们的企业家精神缺乏，减低了人们投资的积极性。由于福利国家的人员成本很高，企业经营的风险变大，加之收入增加的大部分都要用来纳税，造成了投资减少，减弱了经济的活力。第三，高福利制度改革困难。高福利已成为欧洲国家居民日常生活的组成部分，人们已经习惯于高福利提供的优越生活和安全保障，无论任何形式的福利削弱都会遭遇国内巨大阻力从而导致社会矛盾激化，当权的政党或政治家都不敢轻易做出削减福利制度的政治选择，只能放任政府财政赤字和公共债务不断累积。

三、河南省民生建设现状及存在的问题

河南省是一个人口大省和农业大省，民生问题的解决是推动中原经济区建设发展的最大动力。从河南省财政支持民生建设的角度来看：从2005年以来，河南省委、省政府连续七年从民生支出中选择重点项目，实施了“十项重点民生工程”，着力解决多数群众普遍反映、迫切要求、经过连续投入可产生显著社会效益的实际问题。2005-2011年，河南省共筹措资金超过3100亿元投入到“十项重点民生工程”中。2012年，河南省投入“十项重点民生工程”预计将超过1000亿元。教育、医疗、就业、保障性住房等涉及群众利益的民生改善投入大幅增加，人民群众得到了更多实惠。
针对河南省民生建设中存在的主要问题，有研究者指出了五个方面：一是政府转型不到位，民生公共服务机制短缺；二是公共政策的监督和评估不到位，民生利益表达机制缺失；三是社会事业欠账多，民生投入机制不健全；四是“应急策略”普遍存在，民生社会保障机制不长效；五是二元体制性障碍突出，城乡统筹机制不合理。[杨军剑：“经济社会持续发展中的河南民生统筹协调机制研究”，《河南社会科学》，2010年第3期。

　
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例如：2011年河南省的人均国内生产总值低于全国各省区市平均水平近1000美元；河南省城乡居民收入分别为全国平均水平的83.4%和94.7%； 河南省还有1150多万贫困人口、占全国的近1/10；河南省城镇化率低于全国平均水平近10个百分点。因此，统筹城乡发展，进一步改善民生任重而道远。近年来，河南省财政总收入排全国第十位，但人均财力一直处于全国最低水平，河南省委、省政府坚持不懈地将有限的财力向民生领域倾斜，实施了一大批惠及中原父老的政策措施，提出用领导方式转变加快发展方式转变，持续大幅增加财政民生领域的投入，在建设中原经济区建设的进程中，保障和改善民生始终是不懈追求的目标。

　四、对河南省保障和改善民生的启示

相比具有大半个世纪发展历程的欧洲福利制度，我国及河南省的社会福利制度建设还处在起步阶段。党的十八大报告提出，到2020年要确保实现全面建成小康社会宏伟目标。这一时期，人民对住房、医疗、教育以及养老等民生改善提出了更高要求。因此，借鉴欧洲国家福利制度建设的经验教训，对于加快中原经济区建设，推进民生建设方面不断取得新进展具有重要启示。
    第一，处理好福利水平与经济承受能力之间的关系，实现社会进步与经济发展的良性互动。福利制度要与中原经济区的经济制度变革紧密结合、与经济政策相协调，制度设计应具备长期性、战略性。虽然近年来河南省的GDP总量位居全国各省区市的第五，但是人均产值依然很低，与欧洲福利国家相比还有较大差距，从发展来看，河南省的经济增长速度也不可能长期保持高增长的态势。因此，对福利事业的规划投入要注意保持与经济发展水平之间的平衡。
    第二，建立科学、公正的居民收入初次分配制度。社会福利制度从本质上讲是对初次分配制度的一种修正，这种修正不仅需要社会成本，而且可能会出现某种失真和扭曲。要注意防止二次分配动作过大扭曲劳动力市场，产生负激励作用，解决好初次分配问题是福利制度能否有效发挥作用的宏观基础。
     第三，引导多种力量参与社会福利体制建设。应确立政府在民生改善中的主导地位，政府的主导作用体现在承担起社会福利投资主体的角色方面。但政府福利只是社会保障的一个方面，并不能从根本上解决人民群众的全部福利需求，社会福利体制的建设既要由政府主导，又要提倡企业、社会组织、家庭、个人等多种力量积极参与，并在一定程度上发挥利用市场机制的作用。
第四，坚持统筹规划与因地制宜相结合，合理设定各地市区社会保障水平。河南省人口众多，18个地市区之间经济社会发展也不平衡，要办好有福利社会保障，既要统筹规划，也要充分考虑各地区之间、不同群体之间和保障对象之间的具体差异和需求。