基于公立高校教师法律地位的教师权利救济途径探究

近年来，我国高等教育稳步发展，我国高校教师队伍总体在逐步扩大，然而高校教师的权利却未能得到有效保障，特别是教师的权益受到侵害后，无法得到有效的救济，产生了不利于高校师资队伍建设的影响。

我国高校教师的权利救济途径主要包含四种方式，教师申诉制度、人事争议仲裁、行政救济方式、司法救济方式。教师申诉制度虽然受理范围广，但可操作性差；人事争议仲裁缺乏上位法的支持，在实践中作用不大；行政救济的范围有限，对高校与教师之间的纠纷无约束力；司法救济由于学术自由与司法最终解决精神的博弈，司法介入的标准一直处于模糊状态。上述问题与我国高校教师的法律地位不明确，高校与教师的法律关系不明晰，有直接关系，最终导致现行教师权利救济体制下，教师权利的保护效果十分有限。借鉴美国、台湾等地区的做法，探讨在高校聘任制改革和我国事业单位改革背景下，保护高校教师合法权益的途径具有重要现实意义。

一、聘任制下高校教师法律地位不明

国际上教师法律地位的界定主要四种：公务员、雇员、公务雇员、专业人员。在我国，公立高校教师的法律身份随着时代发展，发生了重要的变化。在计划经济时代，高校教师与其他事业单位工作人员以及政府公务员一样，被纳入统一的干部管理体制，都属于国家干部，其法律身份为国家公务人员。1986 年 2 月，随着国务院《实行专业技术职务聘任制度的规定》的发布，以聘任制为特征的高校人事制度改革逐步在全国高校推进。由于我国一直实行劳动与人事双轨管理，此时教师的身份仍被视为“干部”，在此背景下，教师与公立学校之间的关系在法律上并不被认为是“劳动合同关系”。1994 年我国《教师法》颁布了，第3条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员”，将教师界定为“专业人员”。这种身份定位既不同于国家公务人员，又不同于自由职业者。《教师法》还规定，教师的待遇与公务员待遇存在一定比照关系，这一规定在事实上导致1994年的《劳动法》将教师与学校聘任纠纷排除在其调整的范围之外。此后，教师国家公务人员身份日渐淡化，而从相关法律规定上亦未对高校教师法律身份作出明确界定。

2011 年 3 月，中共中央、国务院发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》第九条，高校被纳入到公益二类的从事公益服务的事业单位范畴。2011 年 11 月国务院法制办发布了《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》，对事业单位人事制度进行了一系列规定，就其规定的内容来看，还是将高校等公益性组织和机构作为“事业单位”进行规范，高校教师是“事业单位工作人员”，其法律地位仍未明晰。

上述历史导致现阶段我国教师的法律地位相当复杂，成为学术研究和司法实践中很受争议的问题。目前主要有以下两种观点：

第一种观点是认为高校教师是雇员，高校与教师是契约关系。随着1998年《高等教育法》中规定：“高等学校实行教师聘任制”，聘任制在高校的推广和实施，高校教师“国家干部”身份逐渐退化。聘任制被视为是打破干部终身制、加快人才流动、建立学校与教师之间平等关系的制度构建，是身份授予到契约管理的一种过渡，学校与教师在平等自愿的基础上签订聘任合同，教师与学校之间应是一种雇佣关系，其实质是一种劳动契约关系，高校教师是被学校聘任的雇员，是新形势下市场因素在高等教育领域的体现。

第二种观点是认为高校教师应为国家公务员，高校与教师是行政关系。虽然教师和高校之间原本的行政依附关系被聘任合同代替，但是该聘任合同并不是普通意义上的平等契约。首先，合同一方是高校，是承担国家公共教育教学管理职能的事业单位法人，学校这一公法人和教师所签的聘用合同仍然要受公法上一些特殊监督和制约。其次，聘任合同的另一方教师所承担的劳动与普通的劳动买卖有所区别，教师代表国家根据社会发展和个人生存发展的需要承担着培养人、造就人的任务，师者，必须具备“众者之长、道德圣徒、博学多识”等特点，必须具有崇高的社会地位，而且教师在聘任制中的重要权利——拒聘权也被严格限制了，导致教师对学校具有很强的行政依附性。教师聘任在形式上是平等协商，实质是学校对教师的工作安排。另外，教师的工资区别与国有企业职工工资，前者来自于企业的生产经营，属于第一次分配，后者由国税开支，属第二次分配。因而应在法律中明确教师的公务员身份，并使其享有并承担与公务员相似的权利与义务。

二、现行法律对高校教师权益保护缺失

高校教师与高校法律关系的不明确，徘徊在雇佣关系和行政关系之间，导致当高校教师与高校产生纠纷时，法律如何保护教师的合法权益出现矛盾。本着尽可能多得保护教师的权益的立法宗旨，我国规定了劳动合同法这一普遍适用劳动者的私法救济，以及许多特别适用教师的救济制度，包括行政公法救济制度，但是各种救济途径叠床架屋，之间衔接不灵，在实践中，司法在面对该类纠纷时采取了谨慎介入或者不介入的态度，最终导致救济渠道不畅，教师权益得不到完善保障。

根据中国政府网公布的国务院关于加强教师队伍建设的意见，我国将完善教师人事争议处理途径。高校教师应该享有科学研究权、报酬待遇权、休息休假权、民主管理权、获得培训权等，《教育法》、《教师法》、《高等教育法》、《劳动合同法》等都对教师的相关权益做出规定，虽然综合看来包括教师申诉、人事仲裁、行政复议、诉讼制度等多种救济途径，但是关于各种救济途径的具体规定却十分抽象和原则化，可操作性不强，而且相互之间的衔接不畅、出现了救济途径的悬空。主要表现在以下几个方面：

（一）教师申诉制度薄弱

我国《教师法》确立了教师申诉制度，《关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》也细化了申诉的范围、管辖、受理条件等内容，但是该制度运行的实效并没有达到预期效果，人类不仅要实现正义，还要让实现的正义看的见之法理考量。实践总结分析，我国教师申诉制度主要存在缺乏明确的申诉机构、没有设置教师听证制度、不重视说明理由制度等缺陷。

无偏私的申诉机构。英国的自然正义法则主张，任何人不得自断其案。无偏私的裁判者在权利保障中是最基本的要求。申诉可以分为行政申诉和校内申诉，行政申诉方面《教师法》虽然规定了教师申诉机构可以是教育行政部门，甚至是同级人民政府或上一级人民政府有关部门，但是，没有明确向哪一级教育行政部门或向教育行政机关的哪个部门提出，更没有提及申诉机构中审理申诉案件的人员组成情况；校内申诉方面也未提及教师申诉委员会的设立、人员的组成，如行政人员和教师代表比例设置等问题。

教师听证制度。如果一个涉及当事人利益的决定中排除当事人发言的权利，既不利于发现真相，也违背了公平参与的权利。“由于某个决定而可能受到影响的当事人应当被赋予了解有关信息并为自己利益辩护的机会。”每个人都希望自己被公平地对待，关心自己的意见是否被倾听，这与结果无关，但是却维护了当事人的人格尊严。然而，无论是《教师法》还是地方立法，都没有设置教师申诉听证程序。

说明理由制度。“采用法治原则的国家，至少要求负担的行政决定应说明理由，此乃当然之理。” 当前申诉程序中申诉部门在申诉处理结果中，对决定内容所依据的客观事实与法律法规往往模糊处理，不做充分详尽的说明。实践证明，许多申诉当事人在申诉后继续寻求救济的很重要的原因就是申诉处理程序中缺少“说明理由”这一重要的内容，导致申诉人对申诉处理结果不能充分理解并予以认可。说明理由制度的缺失很难保证申诉处理决定的合法性与公正性。

（二）人事争议仲裁规范性文件效力偏低

人事部发布了1997年《人事争议处理暂行规定》、2002年《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》和《人事争议处理办案规则》的规定，事业单位的受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程度、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁，仲裁结果对争议双方具有约束力。目前，在一些大、中城市，普遍设立了人事争议仲裁机构，一些省市还出台了相应的人事争议仲裁地方法规和规章。但是人事仲裁制度作为一项争议解决途径，其法律依据仅停留在部门规章层次，并没有法律层面的依据，虽然最高人民法院也出台司法解释，对当事人在人事争议仲裁不服可以提起诉讼，但是没有上位法支撑的人事争议仲裁，其权威性和严肃性将大打折扣。

（三）申诉与行政复议、诉讼衔接不灵

教师申诉是我国基本法——《教师法》所规定的教师专门的维权法律途径，申诉范围广，只要认为学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的都可提出，申诉无时限，无需缴费，维权成本低，对维护教师权益非常有利。但是如果申诉当事人对申诉处理决定不服的，法律救济途径却出现梗阻，只有申诉内容直接涉及其人身权、财产权的教育行政机关做出处理的案件，才可以依法提起行政复议、行政诉讼，对于高校对教师因聘任关系引发的内部行政行为、教育行政机关的抽象行政行为如教育政策法规的司法救济途径，则没有规定，形成了申诉的自闭，使自己孤悬于救济体系之外，违背了其拓宽救济途径的本意，落得口惠实不至。

（四）司法救济渠道不畅

全国人大常委会法工委《中华人民共和国劳动合同法释义》中明确“考虑到事业单位中实行聘用制的工作人员如不纳入本法调整，将缺乏实体法依据，其合法权益得不到有效保护”。最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，学校与教师之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，使用劳动法的规定处理。用私法保护聘用合同并无不可，但是却无法涵盖学校和教师关系的全部，比如教师的开除公职、记过处分，是行政处分，应属于行政行为，而不是私法可以调整的。还有一些涉及教师切身利益却无法通过司法途径救济的，如职称评审，司法实践认为是学校行使自主权，不能提起复议和诉讼，劳动合同法对该特殊现象也没有能力调整，游离在司法保护范围之外。

三、明确我国高校教师法律地位，完善我国高校教师权利保护体系

聘任制和事业单位改革背景下的高校教师法律地位特殊而复杂的关系，使我国高校教师保护措施总是试图在公务员法和劳动法这两种成熟的法律框架内寻找位置，但结果是形成的保护体系复杂、重复，缺乏条理性，厘清高校教师的法律地位，是完善保障机制的必要前提。

（一）明确高校教师的法律地位 

高校教师法律身份的界定，应考虑到其职业的特殊性及其承载着的使命。无论将其界定为国家公务员还是雇员，都应尊重其学术自由等大学传统理念和精神，有利于教师职业的发展。聘任制试图改变事业单位在人事制度方面的弊端和不足，加快人才流动，但如果将聘任合同等同于劳动合同，则显然没有考虑到高校不同于普通的事业单位，自治和学术自由是大学的灵魂，高校教师在知识传承和精神思想启迪层面都肩负着一定的责任和使命，高校不同于企业，高校教师亦不同于一般企业雇员，高校聘任制与企业的聘用制之间应该有所区别。

德国对教育的基本理念和原则是“教育是国家的责任”，州政府创建了绝大多数的高校并有维持和发展高等教育的责任。法国高等教育实行中央集权式的教育行政制度，多数属于公立性质。由此决定了两国高校教师公务员的法律地位。在美国，高校属于公共机构，高校教师享有专业自主权以及学术自由，这种自由与责任决定了教师不能像公务员一样受到严格的指令限制，对高校教师的管理属于高校自治范围，其教师属于公务雇员。日本国立大学由公营造物向独立行政法人转变，其教师的法律身份也由国家公务员向公务雇员转变。台湾地区政治大学法律系教授董保城则认为台湾高校教师的法律身份为是特殊劳动者和特殊公务员的双重身份。

借鉴上述各国的实践，根据我国高校的公益性，决定了作为高校成员的教师其法律身份具有公务性质，按照《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的精神，笔者认为高校教师与学校之间建立的聘用关系可以理解为是一种公法契约关系，按照是否可以考虑在明确公立高校公法人行政主体地位的前提下，赋予公立高校教师公务雇员的法律地位。

（二）完善高校教师权利救济途径

由于高校教师的特殊法律身份，实践一直对司法介入教师纠纷持谨慎态度。美国的教育司法也经历了一个司法不干预、积极干预和采取保留态度的过程。在教育领域，教师在与教育行政机关法律关系事实上不对等，处于弱势地位，国外一般以非诉讼渠道为首选，我国也应该主要依赖教师申诉制度来解决，因此要重点完善教师申诉制度。同时司法最终解决的法治原则要求必须保障教师利用诉讼方式解决与高校的争议之司法救济渠道畅通。 

1、完善教师申诉制度

建立无偏私的申诉机构。启动教师申诉程序的前提就是有明确的申诉机构，因此建立无偏私的申诉机构乃当务之急。所谓无偏私的机构，应满足三个条件：一、不得对申诉结果享有个人利益。“如果一个人从一个结果中比另一个结果中得到的收益要大，那么这个人就有个人利益。”二、不得对申诉当事人存在偏见。偏见可以使不正当地偏向一方也可以是对另一方怀有敌意。如果存在偏见，将直接导致在证据的取舍方面会倾向于重视对申诉当事人不利的事实，忽视对申诉当事人有利的证据，而后续的行政复议和司法审查之机构很难判断，已经 “过滤”之后的证据是否客观和真实。三、调查与裁决职能分离。使裁决人保持客观心理去审视案件、在严密的逻辑推理下，对照相关规定，做出科学的决定。

科学设计听证制度。我国教师申诉制度没有规定听证制度。听证作为整理案件争议点，查明事实真相，并体现参与性程序价值的一项制度，对申诉裁决的公正性起着至关重要的作用。但是听证容易使程序公正与程序经济之间产生冲突。设计科学听证制度，至关重要。基于高校教师的职业特点，教师申诉听证制度应包括四个内容：听证应当及时、通知所提供的信息应当充足、主持人应当专业且中立、听证笔录的效力遵循案卷排他性精神。

设置说明理由制度。说明理由有利于防止申诉机构裁决权的恣意专断，增强申诉决定的准确性和一致性。理性的审慎、缜密的论证、合理的演绎使得申诉决定之正确性得以提高。说明的理由应包括三个方面：事实依据、规则依据以及逻辑推理过程。事实依据必须是被经合法程序收集的证据证明的客观事实，即法律真实。规则依据禁止出现“根据有关规定作出决定”等模糊性表述，应当对当事人全面展示所适用的规则，并排除未经公布的内部性文件。如果只是简单列明事实、规则及申诉决定，中间缺失逻辑推理过程，无法形成一个有机整体，也就不能做到以理服人。

2、实现申诉与行政复议、行政诉讼的衔接

申诉制度虽然受理范围广，但是没有与其他救济制度对接，容易成为悬空制度。要真正发挥申诉的作用，就必须与行政复议和行政诉讼对接，既发挥申诉的过滤作用，又实现教师权利救济的体系化。申诉与行政复议，行政诉讼关系作出说明的是部门规章《实施意见》：当事人对申诉处理决定不服的，如果其申诉内容直接涉及人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围的事项的，可以提起行政复议或者行政诉讼。“直接涉及人身权、财产权”的提法在实践中界定模糊、理解不清。

笔者认为可借鉴台湾的申诉、诉愿、行政诉讼相关衔接制度，分两种情况处理：对行政部门的行为，应许可教师在申诉和行政复议选其一，如果对结果不服，则可提起行政诉讼。对高校行为，可进行申诉，对申诉结果不服，根据与学校纠纷的性质，属于私法争议可提起民事诉讼，公法争议则是行政诉讼。

3、完善争议仲裁制度

我国目前关于人事争议仲裁主要适用的法律依据就是人事部1997年发布实行《人事争议处理暂行规定》及1999年发布实施《人事争议处理办案规定》，属于部门行政规章，相比较劳动争议仲裁适用的《劳动法》的法律依据，地位明显较低。这不但有损我国法律的法律效力和威严，也对处理现行大量的人事争议不利。建议参照我国的劳动争议仲裁制度制定统一的人事仲裁法律制度，如制定《人事争议仲裁法》等，以提高人事争议仲裁“基本法”的地位。另外一种思路是通过《教育法》重新构建“教育仲裁”新型救济制度，主要调整教育领域的教师、学生、学校之间发生的争议，争议事项可以报考因录用、调动、考核、招聘、解聘、辞聘、未聘安置、离退休、聘用合同等发生的人事争议问题。教育仲裁的最大优点是为学校和教师提供一个在教育行政主管部门代表、高校代表、教师组织代表组成的无利害关系第三方主持下平等交流的平台。

4、完善教师权利的司法救济渠道

司法救济渠道应考虑两个因素，其一、司法救济的范围问题；其二诉讼的方式的选择问题。

第一，有关司法救济范围的扩大。我国教师申诉制度规定了只要学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，都可提起申诉。但是对申诉不服的，只能部分能提起行政诉讼。涉及教师聘任合同纠纷的可提起民事诉讼。上述两种司法救济渠道的调整范围无法覆盖学校和教师的许多重大纠纷诸如开除公职、职称评审等涉及教师重大权益的事项。此外工作评鉴、研究经费、年资起计、排课时数等也被排除在司法审查范围之外，在我国只有申诉这一条路可走，同职称评审等一起游离于司法审查之外。基于司法最终解决的精神，教师司法救济应扩大诉讼的范围，以消除在权力说支配下形成的民事诉讼和行政诉讼的真空地带。

实践中司法谨慎介入高校教师纠纷与遵守高校学术自由原则有关，美国伊利诺伊大学芝加哥分校对教师分两种：学术型教师和行政型教师，在此基础上权利的救济程序采取双轨制，行政型教师的申诉案件司法都可以介入，学术型教师的申诉案件司法介入比较谨慎。法官严格遵循专业判断原则，如涉及到专业问题，则不予介入，除非该案件涉嫌非法歧视。如果学校确实有歧视行为，那么法院不会因为传统的节制原则而放弃其纠正这些错误的法定责任。在教师言论自由方面，如果教师的言论仅仅是私人的，没有公共利益的，并且具有破坏性，那么一向尊重学术意见的法官不会认可他的言论自由权利。同样，高校如果仅宣称其行为是基于学术渊源做出的并不能阻止司法介入，还必须证明其行为有合法的学术理由，并举证，否则，法院将不再遵循学术节制原则。笔者认为，在我国高校行政化现象非常严重的今天，司法介入学术案件不仅没有阻碍学术自由，反而保卫了真正的学术自由。一方面，在庞大的学校权力和弱小的教师权利之间，法院的介入会平衡两者的权利，促进及维护公平，受到教师的强烈拥护；另一方面法院介入高校学术案件，应仅仅审查学校提交的证据及数据合法与否，并不代表是代替学校做出判断，因而是学术决定的程序审查，并不必然侵害学术自由，而是保护了学术自由。就我国，也可以将学术型教师、行政型教师的权利救济途径加以区分，对行政型教师司法可完全介入，学术型教师在不违背学术自由的情况下也可完全介入，涉及学术自由的司法也可做程序审查，从而更有利于不同纠纷的处理。

第二，有关诉讼方式的选择。台湾对公校教师采用公法保护方式，对私校教师则采用私法保护为主公法保护为辅，而大陆则一体采用类似劳动者的在仲裁基础上的劳动法私法保护方式。学校与教师之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生争议的，适用劳动法，并将人事争议仲裁作为提起民事诉讼的前置程序。

用聘用合同定义公立高校与教师的私法关系，调整教师与学校的聘用、辞职关系，虽然给教师与高校聘用纠纷提供了司法救济的渠道，但公立高校有别于一般企业法律地位，实践中，大学被视为法律法规授权组织而具有行政主体资格，私法保护教师权益显得苍白无力。台湾行政诉讼排除的是不改变教师身份、对教师权益没有重大影响的管理行为，教师升等资格审查、解聘、停聘、资遣、欠薪等都被列入行政诉讼的范畴。

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