金融创新、系统性风险与金融监管

新型城镇化是一个系统工程，城镇硬件建设和软件建设，包括基础设施投入、教育、就业、医疗、住房、社保等等，都需要巨额的投入。新型城镇化背景下金融创新的实质也是投融资体制改革的创新。目前，我国地方政府可控资源主要有土地资源、财政资源和政策资源，如何利用有限的可控资源撬动更多的金融资金为地方建设服务是新型城镇化建设所面临的重要问题。

一、新型城镇化背景下的金融创新

土地资源和财政资金是目前地方政府所倚重的最重要资源。地方政府通过收储土地，然后以土地作为优质抵押品，获得贷款资金投入基础设施建设，进行土地一级开发或二级开发，再通过“招拍挂”方式将土地出让，将土地出让金收益作为偿还债务的重要来源。由于政府不能作为投资主体直接参与市场经营活动，地方政府往往通过组建城建公司、地方商业银行和城投公司等来调动社会资金和银行贷款，形成了地方政府投融资平台参与到土地流转过程中，从而为地方基础设施建设服务。除了土地财政，财政收入是地方政府可利用的最稳定现金流，地方政府利用财政资源资金作为担保或兜底资金，充分发挥财税政策和财政资金的杠杆作用，以部分机动财力做引导，从而吸引金融企业为当地重大项目提供政策贷款，撬动贷款的同时也可以引导其他资金作为补充建设资金。除上述两种手段外，地方政府可动用的还有政策资源，通过积极寻求政策资源的金融创新，以金融机构或者非金融机构为龙头，面向社会资本募集组建“城镇化建设基金”，根据城镇的整体建设与产业发展规划形成“项目包”，以基金为依托，开展“金融招商”，联合社会各类金融机构组成“金融要素包”，建立联合投融资机制。新型城镇化背景下的金融创新就是通过创新投融资模式，改变以往按照行政命令来分配资源的方式，探索市场化投融资手段，依托土地、财政、债券、股票、银行等金融市场和融资手段，募集重点产业发展所需资金，通过经济可持续发展实现参与者的共赢，最终共同来推进新型城镇化建设。

二、金融创新与系统性风险

金融创新为我国城镇化建设提供了资金支持。但是，我们更要清醒地看到，金融创新的同时也衍生出了相当的风险和挑战。我国金融风险主要来自于房地产行业，而城镇化发展却也离不开房地发展，即使新型城镇化建设也无法摒弃其关联。受到房地产行政调控的影响，土地出让金的减少更是让地方政府债务陷入还本付息困难的尴尬境地。与此同时，地方政府融资平台的债务问题也日益严重，投融资平台作为政府政策执行工具，其自身的盈利可持续能力较弱，但是却承担着巨额的债务，这些债务往往需由当地财政兜底，这使得地方政府债务和经济发展面临巨大的风险，到了不得不防范的严重时候。除此之外，区域性金融风险、“影子银行”风险也愈演愈烈。面对复杂的金融市场，我国政府应高度重视财政金融领域存在的风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。但是，防范金融风险并不代表禁止金融创新。我们应辩证地看待金融创新与金融风险之间的关系。金融创新诞生之初正是基于风险控制的目的，而不是增加风险，而且金融创新确实对企业分散风险起到了较大作用。金融创新之所以会导致金融危机，核心原因有人的因素，也有政策因素，还有整个金融体系的原因。在这一情况下，为积极引导金融创新向良性方向发展，使之成为城镇化建设的重要推动力，就应高度重视金融监管的作用。金融监管的根本目标是尽可能确保整个系统的风险在可控范围内，维护金融稳定，在保证系统风险可控的情况下，金融产品创新应尽可能放松，因为只有放松对市场的约束，才会产生有效竞争，以及产生市场对风险更准确的估值，才可能有更多人愿意分散风险，促进金融产业有序发展。

三、金融监管与风险控制

学术上对于金融监管的定义为一国金融监管当局根据相关法律法规对金融市场与市场参与者进行的监督和管理，是政府针对金融市场失灵所采取的一种预防或补救措施。金融监管主体通常是政府监管部门，监管的核心问题是如何对待金融市场的效率和稳定性。监管过于宽松会导致潜在风险不能得到有效地消解，不能实现监管目标。而监管过于严格则容易影响金融市场的整体运行效率，同时消耗过多的监管成本。所以如何在保证市场效率的前提下，尽可能地通过监管来确保市场的稳定性，在两者之间实现平衡，是金融监管理论的关键。

在现实情况中，监管活动离不开相应的管理体系。金融监管体系是为实现监管目标所釆用的对金融市场和相关参与者施加干预和影响旳一整套监管机制及组织机构的总和，包括：法律法规体系、监管主体机构、外部辅助性监管单位和行业自律组织。监管法律法规体系是整个金融监管体系的基础，规定了监管机构的监管范围和具体监管行为的方式方法，同时规定对不同程度违法违规行为所适应的惩戒措施，是行业的基本行为准则。监管主体是监管活动的实施者，依据法律法规的要求对实际金融活动进行监督，并确保法律法规得以有效实施。外部辅助性监管单位和行业自律组织是从金融市场外部和内部进行的非行政性监管。将整个金融体系的监管完全交予行政性监管机构，从监管成本上和可操作性上都是不可能达到的，这就需要来自监管体系外部的监督和内部的自律性管理加以辅助。

新型城镇化战略其实质是要落实城镇化所带来的内生效应，更加发展质量，这导致发展所需要资金资和源也更多。激进的监管政策无法为金融创新提供合适的环境，从而阻碍我国城镇化建设道路。而日益严重的金融风险又不允许我们采取宽松的监管政策。因此，我们有必要就分析当前我国地方政府在城镇化