新中国反腐廉政进程中重点领域和关键环节的腐败风险预警和防范体系建设之经验

    新中国建国以来，中国共产党在反腐廉政建设进程中，突出预警和防范重点领域和关键环节腐败风险，为坚持、加强和改善党的领导，促进党风政风廉洁，巩固党的执政地位，促进经济社会稳定快速发展提供了重要的政治保障。总结反腐廉政进程中重点领域和关键环节腐败风险预警和防范体系建设的主要经验，对于有效贯彻新世纪中央制定的“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”这一反腐败和廉政建设方针、建立健全惩治和预防腐败体系具有十分重要的理论和实践价值。

一、明确不同发展阶段反腐廉政建设的重点领域和关键关节

新中国建国以来，中国共产党始终高度重视反腐廉政建设。围绕党的中心任务和反腐廉政建设面临的突出问题，准确把握和判断腐败易发、频发的重点领域和关键环节，为党风廉政建设和反腐败斗争的有效进行提供了重要的方向指引，为探索出中国特色反腐廉政建设道路奠定了坚实基础。

1.建国初期（1949-1956）：将违背增产节约的行为和作风列为重点

建国初期，党的中心任务是维护经济社会秩序的稳定、巩固新生政权。面对当时薄弱的国民经济基础和低水平的工农业生产能力，中央在全国开展了增产节约运动，以此来恢复和发展国民经济，为巩固新生政权提供经济支持。增产节约成为这一时期党的中心工作，但与此相悖的贪污受贿等腐败现象开始出现，引起了中央的高度重视。从1949年新中国建立到“三反”运动前，中国共产党认为中国的腐败处于高频状态[1]。1951年11月，党中央十分重视东北局提交的“关于开展增产节约运动，进一步深入反贪污、反浪费、反官僚主义斗争的报告”。同年12月1日，中央发出了《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》，将整治增产节约经济活动中的贪污、浪费行为和脱离人民群众的官僚主义作风作为反腐廉政建设重点，开展了“三反”运动。针对城市一些资产阶级破坏经济秩序的违法行为，1952年1月26日，中央发出了《关于在城市中限期开展大规模的坚决彻底的“五反”斗争的指示》，将行贿、偷漏税、盗窃国家资财、偷工减料、盗窃国家经济情报等违背增产节约主题的违法行为列为整治重点，开展了“五反”运动。“三反”、“五反”运动对建国初期恢复经济秩序、巩固新生政权发挥了重要功能。

2．改革开放初期（1978-1992）：将利用体制漏洞的严重经济犯罪列为重点

20世纪70年代末，中国开始推行改革开放政策，经济建设和体制改革成为党的中心任务。在由高度集权的计划经济体制向分散决策的市场经济体制转轨过程中，中国采取了渐进式改革方式，在旧体制尚未完全打破、新体制有待探索的背景下，出现了新旧体制并存的“双轨制”格局。体制性的漏洞为一些党员干部违法乱纪、从事腐败行为提供了可乘之机。80年代，腐败之风蔓延，严重破坏了正常的经济社会秩序和体制改革的顺利推进。面对新的腐败现象，中央将走私、套汇、贪污受贿等严重经济犯罪活动作为整治重点，展开了反腐廉政建设，为改革开放初期推动经济体制改革和促进经济建设提供了稳定的政治环境。

3．市场经济体制确立时期（1992-2002）：将党政干部不正之风、重大经济犯罪列为重点

    1992年，党的十四大明确提出，中国经济体制改革的根本目标是建立社会主义市场经济体制，由此正式开启了中国经济市场化改革进程。建立社会主义市场经济体制成为这一时期党的中心任务。随着经济体制改革的快速推进，新旧体制转换过程中的腐败现象迅速蔓延。1989年到2002年，是我国反腐败形势空前严峻的13年[2]。为此，中央加大了反腐败斗争力度。一是纠正不正之风。相继开展了“三清一刹”活动（即清理乱收费、用公款变相出国出境旅游、党政机关及其工作人员利用职权无偿占用企业的钱物，狠刹部门和行业突出的不正之风）；狠刹公路“三乱”、中小学乱收费、向农民乱收费等不正之风；清理预算外资金和“小金库”；纠正医疗购销中的不正之风；清理违规制售、购买和使用代币券（卡）等。二是严查重点领域。对金融、房地产、工程建设等领域的案件进行严厉查处。1997年，党的十五大提出了“坚持不懈地抓好领导干部廉洁自律、查办违纪违法案件、纠正损害群众利益的不正之风”这一“反腐败三项工作格局”，将党政不正之风、走私和骗汇逃汇套汇、损害群众根本利益行为列为整治重点，进行了以党风政风建设和惩治专项腐败为工作中心的反腐廉政建设。经过10年的改革实践，到21世纪初，中国初步建立起了社会主义市场经济体制。

4．全面建设小康社会时期（2002以来）：将商业贿赂、损害群众利益的不正之风列为重点

2002年召开的十六大，中央将全面建设小康社会作为21世纪头二十年的奋斗目标。2003年召开的十六届三中全会，首次提出了科学发展观。之后召开的历次党代会，均明确要求以科学发展观统领经济社会发展全局。这意味着进入21世纪，贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会成为党的中心任务。从体制变迁来看，尽管社会主义市场经济体制已基本确立，但仍不够完善，为大量的腐败行为提供了体制性空间，改革进入攻坚阶段。商业贿赂、损害群众切身利益的各种腐败现象日益凸显，直接危害社会公平正义和党的执政基础。为此，2002年党的十六大召开以来，反腐廉政建设进入了新阶段。中央将市场经济运行中出现的商业贿赂，土地征用中侵害农民利益、城镇房屋拆迁中损害居民利益、国企改制重组中损害职工利益、高校录取中的违法违规招生、拖欠和克扣农民工工资，以及安全生产、生态环境保护、食品药品安全等领域的不正之风作为反腐廉政工作重点，采取有效措施，严肃查处和治理。

二、通过开展党性和思想政治教育活动警示和预防腐败

中国共产党是无产阶级政党，全心全意为人民服务是党的基本宗旨。党员干部手中掌握的是人民赋予的公权，科学执政，依法行政，为人民群众提供高效的公共服务是党员干部的基本职责。坚定理想信念，保持共产党员的政治本色，是党赢得人民群众支持和拥护，长期、合法、稳固执政的基本条件。建国60余年来，党中央一贯重视党员思想政治教育，积极部署和组织开展整顿党的作风等各种教育活动。把全党的理想、信念统一到对党的基本纲领、基本路线和基本政策与方针的科学认识和自觉实践上来，增强了党的生命力、战斗力和凝聚力，从而保持了党自身的先进性与纯洁性[3]。

1.建国初期的大规模整风

建国初期，针对党风存在的突出问题，主要进行了三次大的整风整党运动。1950年下半年开始、年底结束的整风运动，着重解决各级领导干部骄傲自满情绪、官僚主义和命令主义作风，纠正贪污腐化、铺张浪费等违法乱纪行为。1951年春至1954年历时3年的整党，重点解决基层党组织存在的贪污腐化等突出问题。1957年开展的整风运动，着力于化解党群矛盾、加强党同人民群众的联系，但在实践上犯了阶级斗争扩大化的错误。通过整风整党，党员干部的政治思想和道德观念得到了改变，为50年代保持良好的党风、政风起了重要的促进作用。

2.改革开放以来的整党整风和专题教育

改革开放以来，开展了多次整党整风和专题教育活动，着力于党风治腐。主要包括：1983年10月，十二届二中全会作出了整党的决定，随即从1983年冬季开始、至1987年5月结束，展开了历时三年半的整党整风建设；1998年，在县级以上领导干部中开展了以“讲学习、讲政治、讲正气”为主题的“三讲”教育； 2003年，在全党开展了“三个代表”重要思想学习教育活动；2005年，开展了保持共产党员先进性教育活动；2008年，开展了学习实践科学发展观活动。2009年1月，胡锦涛在中纪委十七届三次会议上强调：“领导干部作风问题，说到底是党性问题，党性纯洁则作风端正，党性不纯则作风不正”。党风治腐的方式趋向于强调严肃纪律和突出作风引导[4]。通过整党整风和专题教育活动，严明党的政治纪律，加强对党员干部特别是领导干部的理想信念教育和廉洁从政教育，使全体党员在市场经济体制环境下的思想政治素质得以提升，党性修养得到提高，党组织功能得以加强，为提高党的执政能力和执政水平、提高拒腐防变能力和应对风险能力提供了思想保证。党性思想政治教育着力于腐败预警和防范，开展经常性的教育活动成为腐败风险预警和防范体系建设的一条重要经验。

三、通过严厉查处违法违纪腐败案件发挥警示和预防作用

六十余年的反腐廉政建设实践表明，依法依纪查处腐败案件，不仅具有事后惩治功能，而且能够发挥重要的事前预警和防范功能。尤其是某一阶段对重点环节和关键领域腐败大案要案查处之后，往往出现一定时间段的腐败行为收敛、党风政风廉洁的整体局面，体现重要的腐败警示和预防作用。

1.建国初期的大规模高频次反腐

新中国建国初期，中央以建立反腐败专门机构、进行廉政制度法规建设为组织和制度基础，进行了包括“三反”、“五反”等在内的数次大规模反腐败运动，取得了明显的成效。以历时11个月的“三反”运动为例，共查出贪污分子和犯有贪污错误的总人数达120.3万多人，其中判处死刑42人，判处死缓9人；地县级以上干部有严重错误而受到行政撤职、撤职查办、逮捕法办者4029人，其中省级干部25人，地级干部576人；另有5%以上的党员不合格，被劝退。尤其是对重大贪污犯刘青山、张子善的处决，对领导干部以权谋私等违法违纪行为起到了重要的反面警示作用。到50年代中后期，建国之初的腐败频发局面得到了有效控制，党风政风得以净化，有利促进了社会主义建设的全面展开。

2.改革开放以来的分阶段有重点打击贪污腐化

改革开放之后，在不同的发展阶段展开了反腐廉政建设专项治理。20世纪80年代重点打击严重经济犯罪活动和利用价格“双轨制”进行国家紧俏物资的非法倒买倒卖行为，对维护经济社会秩序、稳定推进改革开放提供了政治保障。90年代，以查办党政领导机关、行政执法机关、司法机关、经济管理部门和县（处）级以上领导干部违法违纪案件为重点，着重查处贪污贿赂、挪用公款、失职渎职、贪赃枉法、腐化堕落等贪腐案件，为净化党风政风、规范党政干部行为起到了预警和防范功能。进入21世纪，着重查办领导干部利用人事权、司法权、行政审批权、行政执法权等搞官商勾结、权钱交易、索贿受贿案件，为黑恶势力充当“保护伞”的案件，严重侵害群众利益的案件，群体性事件和重大责任事故背后的腐败案件。改革开放以来30年间，全国纪检机关共查处党内各类违纪案件300多万件，处分党员350多万人。2011年，纪检监察机关共处分县级以上干部4843人，移送司法机关的县级以上干部777人。持续性的专项治理活动，为纯化党政干部队伍、密切党群关系创造了积极向上的政治氛围，为完善社会主义市场经济体制提供了政治思想保证。

四、通过构建反腐廉政建设的领导体制和工作机制警示和预防腐败

腐败是人类社会发展到一定阶段的必然产物，腐败的历史性、复杂性和反腐廉政建设任务的长期性、艰巨性决定了反腐败是一项具有重大挑战性的系统工程，必须科学领导、统筹规划，通过富有成效的反腐工作展开。中国的国体和政体决定了反腐廉政建设必须坚持党的领导核心地位。在党的领导下进行的反腐败和廉政建设实践中，以反腐廉政建设机构的建立和完善为依托，探索形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制。探索建立科学的领导体制和工作机制是新中国建国以来腐败风险预警和防范体系建设的又一成功经验。

1.建国初期反腐败专门机构的组建

新中国建国初期，党中央高度重视反腐败机构建设，组建了党的纪律检查机关、国家检察机关和行政监察机关，作为反腐败的专门机构。改革开放之后，迅速恢复了文革期间遭到破坏的反腐机构，逐步健全和完善反腐廉政建设专门机构。

2.改革开放以来反腐败专门机构的恢复与完善

1978年召开的十一届三中全会，作出了重新组建中央纪律检查委员会的重大决策。1983年9月15日，国家审计署正式成立。1986年12月2日，国家行政监察机构恢复建制。1995年，最高人民检察院反贪污贿赂总局成立。1993年1月1日，中央纪委、监察部合署办公。2002年11月，中央巡视制度出台，之后开始向地方派驻巡视机构，并受中央纪委、监察部直接领导。2007年5月31日，国家预防腐败局成立，专司国家预防腐败工作和预防腐败国际合作与国际援助事务。反腐败专门机构的建立和日益完善，为从实践、理论和政策层面探索腐败风险预警和防范的战略、方针、政策及其实施办法提供了组织依托，有力促进了腐败风险预警和防范体系建设。

五、进行反腐廉政法规制度体系建设预防腐败

制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束[5]。制度作为规范、约束和调整社会关系的基本准则，是人们行动的重要指南，在引导人们行为选择上起重要的导向作用。新中国反腐廉政建设进程中，十分重视制度反腐，不断建立健全相关制度体系，使反腐廉政建设逐步走上了法制化、规范化轨道。这些制度可分为两大类：一类是以宪法为依据，制定一系列反腐倡廉法律法规；另一类是以中国共产党章程为依据，制定了一系列党内制度规定。党纪国法相结合，构成了相对完整的反腐廉政制度体系。在进行反腐廉政法规制度体系建设的同时，不断深化行政管理体制、财税管理体制、投资体制、金融体制、国有资产管理体制改革，为上述制度体系的有效运行提供体制环境支持，也为进行重点领域和关键环节腐败风险预警和防范提供了制度和体制支持。

1.改革开放之前廉政法规制度的确立

新中国成立后至改革开放之前，坚持搞群众性政治运动反腐的基本思路，建立了各项廉政法规和制度，如惩治腐败的法规——《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》（1952）、《中华人民共和国惩治贪污条例》（1952）；财经制度——《关于禁止机关部队从事商业经营的批示》（1950）、《关于实行国家现金管理规定》（1950）、《财政部设置财政检查机构办法》（1952）、《统一管理机关生产的决定》（1952）等；干部管理和待遇制度——《关于降低国家机关三级以上领导干部工资标准的决定》（1952）、《关于整顿对负责干部的特需供应、禁止商品供应“走后门”的指示》（1960）等；人民监督制度——《关于在报纸上开展批评与自我批评的决定》等。这一系列制度性规范，对这一时期及早发现、及时纠正以及预防不正之风和惩治腐败行为、巩固新生政权提供了制度依据。

2.改革开放以来廉政法规制度的完善

改革开放以来，进一步完善了国家立法和党纪党规，使反腐廉政建设由群众性政治运动转向了教育、制度、监督并重的基本思路，反腐败和廉政建设制度体系进一步健全和完善，为转型时期的反腐败斗争确立了良好的制度条件。国家立法方面，进一步完善了反腐法制体系。如《中华人民共和国刑法》（1979）、《关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》（1982）、《关于惩治贪污、受贿罪的补充规定》（1988）、《关于惩治违反公司法的犯罪的规定》（1995）、《审计法》（修订）（2006）、《中华人民共和国刑法修正案（七）》（2009）等。党纪党规方面，制定了一系列加强党的自身建设的规范。如《关于高级干部生活待遇的若干规定》（1979）、《关于党内政治生活的若干准则》（1982）、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（1997）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003）、《中国共产党党员权利保障条例》（2004）、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（2005）、《中华人民共和国公务员法》（2005）、《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》（2008）、《关于对配偶子女均移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定》（2010）等。胡锦涛强调，“必须始终把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐廉政建设之中，坚持突出重点、整体推进，继承传统、大胆创新，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系”。中国共产党反腐廉政建设的历程表明，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，必须高度重视制度建设，将制度建设作为党的建设的重要内容之一，努力提高党的建设的科学化水平，以制度预警和防范重点领域和关键环节腐败风险，不断推进党的建设走上制度化、规范化、程序化轨道。

六、通过强化权力监督和制约体系预防腐败

1.构建中国特色的权力监督体系

现代国家建设的实践表明，不受约束的权力必然导致腐败。约束权力客观需要发扬民主。探索权力制衡与约束体制机制，发展民主政治、建设政治文明是现代国家的政治发展追求。有学者认为，民主是中国反腐败的最终解药[6]，建立权力制衡与监督体制机制则是在反腐廉政领域发扬民主功能的重要举措。新中国建国以来，中国共产党一直重视权力制衡和监督问题，在六十余年的执政实践中，逐步探索建立和健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，强化对权力的运行和监督。目前，已经形成了由中国共产党党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督组成的具有中国特色的监督体系。为防止党的各级领导干部、国家机关工作人员滥权谋私、集体腐败等违法违纪行为设置了边界，有利于预警和防范腐败风险。也为发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，依法治国、建设社会主义法制国家提供了政治权力架构支持。

2.理顺权力监督制衡与约束关系

各种监督力量既相互对立，又有机配合，形成了预警和防范腐败风险的整体合力。党内监督致力于通过党的纪检机构针对党员个人、以及党员之间的相互监督，发扬党内民主，促进党的自身建设。人大监督是通过国家权力机关代表人民对行政、司法部门贯彻执行国家政策和法律状况实施监督。政府内部监督则是通过监察、审计等政府监督部门，监督政府行政行为，促使其依法行政。政协民主监督则是人民政协通过各种参政议政途径，对国家机关和工作人员履职情况进行监督。司法监督包括人民法院监督和人民检察院的监督，着力于促进司法公正和政府廉洁。公民对国家机关和工作人员享有提出批评、建议、申诉、控告或者检举等权利，且合法权益受法律保护。20世纪80年代以来推行的政务公开、厂务公开、村务公开、公共企事业单位办事公开等制度，为保障公民监督权利、提高公民监督成效提供了条件。报刊、电视、广播等新闻媒体和网络监督亦是推进社会民主、预防和惩治腐败的一支重要力量。如截至2009年底，全国已有22个省（自治区、直辖市）颁布了27个厂务公开、民主管理方面的地方性法规，实行厂务公开制度的企事业单位175.2万个；中国网民人数达到3.84亿，互联网普及率达到28.9%，超过世界平均水平。企事业单位民主管理实践和网络监督功能的发挥等，不仅保证了人民当家作主的权利，并且对预警和防范腐败风险起到了积极的促进作用。

参考文献：

[1]王传利.新中国成立初期腐败的高频态势及其原因[J].中共党史资料，2006（1）: 114-119.

[2]邵景均.改革开放30年来反腐倡廉建设的理论与实践[J].广州大学学报（社会科学版），2008（7）: 3-9.

[3]郑言.回顾与思考：新中国政治建设与政治发展60年[J].政治学研究，2009（5）：3-19.

[4]张增田.新中国建立以来反腐败斗争方式的演变及其趋势[J].广州大学学报（社会科学版），2010（1）: 5-13.

[5][美]道格拉斯·C.诺斯.杭行译.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海人民出版社， 2008.3.

[6]戴长征.腐败与反腐败：变革之中的中国面临的严峻挑战[J].中国行政管理，2004（9）：46-49.

本文来源：http://www.zzqklm.com/w/zw/1274.html  《湖北社会科学》