关于非户籍常住人口子女义务教育中地方政策与法律法规的矛盾-教育论文

非户籍常住人口子女义务教育问题自1995年被教育部提上当年的议事日程，至今已经二十余载。社会各界高度关注这个问题，中央以及地方的相关政策也陆续出台。这些政策与时俱进、日趋成熟，但其执行仍困难重重，政策实施的效果也不太理想。究其原因，一些政策的条文与我国法律法规相矛盾，政策凌驾于法律之上，缺乏合法性。教育政策的合法性,是指政策的价值选择符合某些普遍性的规则规范，如法律、社会价值观、意识形态、传统典范乃至社会习惯等。如果将非户籍人口子女教育政策置于现有法律法规之上，必然会使政策执行偏离政策的初衷。从更深层意义上讲，政策与法律抵触会破坏法律制度的统一，损害法律应有的权威以及相关教育主体的利益。
一、非户籍常住人口子女义务教育中地方政策与法律法规矛盾的体现
我国京津塘、长三角、珠三角地区的发达城市基本上都出台了关于非户籍常住人口子女的义务教育政策。通过分析这些政策文本，得出其与法律法规的矛盾主要体现在以下几个方面。
（一）“两个为主”政策与法律法规的矛盾
“两个为主”可以这样解读：适龄儿童少年可以到非户籍所在地公办中小学就读，且由流入地政府负责其义务教育经费的投入。与《义务教育法》关于适龄儿童、少年义务教育入学及管理的规定比较，两对矛盾便暴露无遗。首先，“以流入地公办中小学为主”与《义务教育法》中“就近入学”原则相矛盾。《义务教育法》规定适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学，由此明确了非户籍儿童就学的地域限制。这就意味着非户籍常住人口子女选择在流入地公办中小学接受义务教育不具备法律上的合法性。其次“以流入地政府为主”和《义务教育法》中“由户籍所在地政府负责”的规定相悖。《义务教育法》规定由户籍所在地政府承担本辖区适龄儿童少年义务教育的责任，这具有强烈的“属地问责“性质。而非户籍常住人口子女不在流入地政府辖区范围内，因此流入地政府不会给与他们当地适龄人口同样的义务教育待遇。“两个为主”政策的实质是由中央政府出面，把流出地政府的义务教育投入责任无条件地移转到流入地政府身上。
（二）入学条件的限制与法律法规的矛盾
中央颁布的关于非户籍常住人口子女义务教育的政策没有关于入学条件的规定，但很多地方政策都规定非户籍常住人口子女进入公办学校就读，要满足一定的条件。在上海，非户籍适龄儿童少年父母需持有流出地政府开具的证明，证实其确属进城务工就业农民，并由本市有关部门和单位证明其确实在本市务工就业、有合法固定住所并居住满一定时间；在浙江，非户籍适龄儿童少年父母或其他法定监护人须在暂住地取得暂住证并暂住1年以上，其父母无违反计划生育政策并持有当年度《流动人口婚育证明》；在东莞，非户籍常住人口子女的家长须为当地经济发展做出了较大的贡献，各类证件（计生证、暂住证等）齐全，且非户籍儿童少年须参加当地组织的入学考试以便学校对之择优录取。
从上述政策条文我们可以看出，非户籍适龄儿童、少年到公办中小学就读一般有三种限制：一是其父母需在流入地连续居住满一定时间；二需是计划内生育的子女；三是要有各种各样的证明材料。这就意味着满足不了的或者虽然满足但无法开具证明材料的非户籍适龄儿童少年都被排除在公办中小学之外，被排除在优质教育之外。造成这些儿童少年丧失均等入学机会的入学条件实质上并不具备法律的正当性。我国《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》都明确规定具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等都依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。依据此规定，从权利的角度来说政府应该创造条件保证适龄儿童接受义务教育的权利；从义务的角度来说政府不应该设定条件来“阻碍”适龄儿童少年来履行接受义务教育的义务。这里所说的适龄儿童少年毫无疑问包括非户籍常住人口的子女。因此，地方政府对入学条件之限制的合法性应受到质疑。
（三）借读费的收取与法律法规的矛盾
国家政策中关于借读费的规定有一个不断演变的过程。1996年国家教育委员会印发的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》就已经规定允许收取借读费。1998年国家教育委员会和公安部联合发布的《流动儿童少年就学暂行办法》则规定了借读费的收取标准。然而，借读费的收取存在着很多弊病。首先，借读费是中低收入非户籍常住人口子女进入流入地公办中小学接受义务教育的关键障碍；其次，非户籍常住人口在户籍地交纳了教育附加费用，再到流入地为子女交纳借读费，这种双重负担是不合理的。因此，社会上取消借读费的呼声甚高。2003年《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》在收费问题上强调要统一标准，与当地学生一视同仁，这为取消借读费提供了政策上的依据。2004年初国家财政部明确提出：“今后在城市中小学就学的农民工子女，负担的学校收费项目和标准将与当地学生一视同仁，不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及摊派其他费用。”到此，借读费就没有存在的理据了。
我国《义务教育法》第十条明确规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费。”因此，我们无法为借读费的合法性进行辩护。它是法律让步于政策的产物，是利益各方博弈的产物。非户籍常住人口子女作为弱势的一群体，注定要接受博弈带来的这一不利结果。直至2003年教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》以及国家财政部2004年初才明确提出不再对农民工子女收取借读费。虽然有些地方政府也开始积极增加对非户籍常住人口子女义务教育的经费投入，取消借读费用，但是仍有一些地方明目张胆地收取借读费。在珠三角的D市，借读费的收取因学校的层级和等级而异，市内和市外的以及在市内居住5年以上的借读生收费也不一样。进入普通小学就读收借读费520元，县一级小学收565元，市一级小学收605元，省一级小学收655
元；进入普通中学就读收500元，县一级中学收550元，市一级中学收575元，省一级中学收625元。
二、矛盾产生的原因及对策
如果我们把流入地的教育系统看作是一个生态系统，那么这个系统原来是平衡的，而非户籍常住人口子女如“外来生物”，打破了流入地原来的“生态平衡”。流入地教育系统要完全接纳非户籍常住人口子女这一“外来生物”，必然要经过一段“磨合期”，以整合其现有的教育资源。而入学限制、借读费便是在“磨合期”中衍生出来的。
我国二元分割的户籍制度是非户籍常住人口子女义务教育陷入困境的主要根源，也是矛盾产生的主要原因。首先，在现行户籍制度下，适龄儿童、少年在户籍地就近入学，由户籍地政府负担其义务教育。而“两个为主”政策则“颠覆”了“就近入学”原则和“以户籍地政府为责任主体”原则。其次，我国义务教育实行的是以户籍制度为基础的“分级办学、分级管理”的管理模式。在这种管理模式下，义务教育经费的投入由地方政府来承担。各地政府根据本辖区适龄儿童、少年的具体情况，划拨教育经费、制定教育规划、调整中小学布局及根据学生的数量分配老师，以满足本地教育的需求。非户籍常住人口子女由于离开了户籍地，户籍地政府不可能将其应享受的义务教育经费划拨至流入地政府，因此他们丧失了户籍地政府对其提供的义务教育经费的权利。由于他们没有流入地户籍，所以他们无法享受由流入地政府财政负担的教育“人头费”。如果非户籍常住人口子女要在流入地的公办学校接受义务教育，就必须以“借读生”的身份交纳借读费。根据这一点，借读费的产生似乎具有天然的合理性。而事实上，非户籍常住人口在流入地工作，尽到了纳税的义务同时又对于流入地经济发展作出了贡献，其子女在流入地接受义务教育理应获得相应的经费支持。再次，在“以县为主”体制下，囿于地方本位的观念，流入地政府主动解决非户籍人口子女义务教育问题的责任感并不强。政府在制定地方性非户籍常住人口子女义务教育政策的时候，都会从自身的角度出发而忽视政策群体的利益和需要。同时，由于缺乏足够的教育经费，流入地政府安排非户籍常住人口子女进入公办学校借读的积极性并不高。表现在流入地政府并没有按规定充分挖掘公办学校教育资源。而公办学校的剩余学位数量供不应求，于是设立较高的入学门槛。那些无法进入公办学校就读的非户籍适龄儿童、少年，如皮球一样被政府踢给了民办学校。
合法的政策文本是政策执行的基础。政策缺乏合法性是导致非户籍常住人口子女义务教育问题难以解决的法制因素。为了改变目前政策与法律相抵触的现象，为了更有效地解决非户籍常住人口子女义务教育问题，中央政府应改变过去那种应付的窘困局面，而预作长远打算和通盘考虑，着手制定一部高层位的非户籍常住人口子女义务教育的单行法律或法规。这部法律法规不但要系统全面地规范非户籍人口子女义务教育的相关问题，而且要制定具有强制性和可操作性的经费投入办法。