中国公共服务逆向民营化研究

政府的立足之本是诚信。十堰市公交民营化后，政府没有信守承诺，如政府承诺对原单位公交车承包金减免、社会公益性线路亏损等都没有兑现。政府承诺未兑现是导致公司第三年开始亏损的一个因素。再者，政府因第四次停运事件，当即就决定将公交经营权收回国有。这样“朝令夕改”的举动，严重损害了政府的诚信度和公信力。
一、美国逆向民营化现状及原因分析
逆向民营化的兴起与研究源于美国。由国际市县管理协会（ICMA）对美国的民营化改革的调查研究引发学者对逆向民营化的关注，开启了逆向民营化的研究之旅。美国逆向民营化成为各国研究逆向民营化的参照物，因此我们在研究中国的逆向民营化问题时，有必要借鉴美国逆向民营化的经验教训。
（一）美国逆向民营化的现状概述
美国是开始民营化改革最早的国家之一，公共服务民营化程度非常高，其民营化项目比例最高时达到34%。但最近十几年美国逆向承包呈上升趋势。如将1992-2002这十年分为1992-1997年与1997-2002年两个时间段比较，发现稳定外包（27%，27%）和稳定公共生产（44%，43%）占总服务提供比例基本持平，新外包和倒外包却产生了戏剧性变化：1992-1997年，倒合同外包的比例为11%，新外包的比例为18%；而1997-2002年，倒合同外包的比例上升为18%，而新外包比例则下降为12%，倒合同外包迅速超过新外包的近一倍。表明逆向民营化已经成为美国民营化发展的一种新取向。
（二）美国逆向民营化的原因分析
针对出现的逆向民营化趋势，美国国际市县管理协会(ICMA)2002年和2007年的调查充分分析了其产生的具体原因，如下表所示：
资料来源:InternationalCity/CountyManagementAssociation,ProfileofAlternativeServiceDeliveryApproaches,SurveyData,2002,2007.
结合表可知，合同外包失败的四大原因分别是：对合同外包的服务质量不满意；外包没能带来明显的费用节省；合同外包存在合同监督问题；合同规范难题。
（三）美国逆向民营化原因与中国逆向民营化原因比较分析
通过上述介绍，不难发现，美国与中国（十堰市）的逆向民营化出现原因有异同点。美国主因是质量、效率、监督、合同规范等；而我国主因为法律、监管、合同规范、质量。由于美国与我国逆向民营化的主要原因不同，可以将美国逆向民营化定义为是一种“实质型逆向民营化”；我国逆向民营化是一种“结构型逆向民营化”。
二、公共服务民营化的未来展望
美国公共服务由“公共提供——民营化——逆向民营化”的动态发展过程展示了当代西方政府改革的完整图景，预示了逆民营化开始成为国外民营化发展的一种新取向未来走向。因此，结合国外民营化新取向和中国（十堰市）“结构型逆向民营化”，我们将提出几项途径完善中国公共服务民营化改革。
(一)建立健全公共服务民营化的配套法律体系
国外众多的改革经验看，都是以立法为先导，例如美国、英国等国家都是“立法先行、改革随后”，从而依法行政，减少改革的盲目性。就中国现在而言涉及民营化的相关法律法规也仅有寥寥数部。代表为建设部2002年12月颁布了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，从根本上讲没有国家层面纲要性的法律文献。政府必须从公众利益和作为经营方的企业利益出发，制定一套切实可行的法律规范，详细规定民营化改革从理论到实践各个方面事项。通过立法规定来减少政府干预的随意性和寻租腐败的可能性。缺乏健全的法律体系是十堰公交民营化“夭折”的重要原因之一。
(二)加强公共服务民营化的竞争机制
建立有效的竞争性机制对民营化以后的效率至关重要。政府决定把公交的民营化改革，在与私营企业签订合同前，政府须掌握大量符合条件的民营企业信息，并且在签订了合同之后，企业出现违反合同约定的现象时，政府随时找到同类企业替代违约企业。这样就有效地避免了“私人垄断”，使其签约企业时刻保持着“危机”意识；也可以有效避免十堰市公交民营化的尴尬局面。
(三)建立政府诚信约束机制
公共服务民营化，其实质就是政府与企业以平等身份建立起一种合同关系，而合同是否能履行关键在于合约双方。公用服务一般具有投资巨大、利润低、回收期长等特点，因此一旦政府不遵守承诺，公共服务民营化受挫，民营企业的投资收益必定成为问题。十堰市公交民营化中政府的不遵守承诺，导致投资商的收益受损就是一个实例，因此政府的承诺是至关重要。这就要求政府坚持依法办事，明确双方的责、权、利等到位。同时政府的承诺应该是双方面的：政府应遵守承诺，做到不用事后的机会主义行为损害私营企业的利益；另一方面也要对服务不好的企业进行惩戒。只有这样才能真正的维护政府的诚信度和公信力，树立诚信政府形象。
(四)健全政府的监管机制
政府在民营化过程中最重要的职能是监管，不能对公共服务“一包了之”，做一个“甩手”政府。由于民营企业的最终目的是利润而非公益，私营企业的“利益”目标与公用服务的“公共”属性存在矛盾，导致民营化过程中可能出现公共风险，如寻租和撇脂等，损害国家与人民的利益。因此，在民营化的实践中，需要强化政府对民营企业的监督、管理和规制。政府必须维持公共服务民营化后，民营企业市场化和公共服务公益性之间的平衡，维护社会公平正义，实现公平与效率统一的理想模式。
(五)探索公私混合的经营模式
美国公私混合模式经验丰富，且与我国国情相近，因此我们可以加以借鉴，发挥政府和市场各自优势，尝试公私混合的公共服务提供模式。放弃公私混合提供会造成冗余的传统观念，重新树立起“冗余”的观念。在合同外包同时，部分保留公共部门提供服务的能力，让公共部门成为竞争者，进而促进公私部门各自的效率。
四、结语
结合十堰市公交民营化改革实例解读中国式逆向民营化现象和美国公共服务改革从民营化到逆民营化的发展趋势，表明对待民营化改革的科学态度是既不盲目推崇也不盲目否定。只有科学把握民营化改革的发展脉络，借鉴西方各国国家的成功经验,积极采取各种措施应对我国民营化改革过程中出现的各种问题,才能持续有效地推进我国公共服务的发展。