论我国职业教育法制建设的完善-教育与职业

摘要：近年来我国职业教育得到了迅猛发展，职业教育法制建设却相对落后。要破解当前职业教育发展的难题，满足国民经济发展的需要，必须从立法的角度解决根本问题。要尽快修订《中华人民共和国职业教育法》，为配合该法的施行，还要修订地方职业教育法规，同时对校企合作、职业资格证书、职教师资、农村职业教育、高等职业教育和职业培训等重要问题制定单行法律法规。
关键词：职业教育  法制建设 
　
　　近年来，我国的职业教育得到了迅猛发展，职业教育法制建设却相对落后。作为一个法治社会，要破解当前职业教育发展的难题，满足国民经济发展的需要，必须从立法的角度解决根本问题。
　　一、我国职业教育与法制建设现状
　　（一）我国职业教育发展现状
　　我国当前的职业教育发展情况可以用“快、大、低、乱”四个字来形容。一个是发展速度快，规模大。我国近代职业教育始于19世纪60年代洋务派创办的实业学堂。1949年，我国有中等技术学校561所（不含中等师范学校），在校生77095人；技工学校3所，在校生2700人。1958年出现职业中学，1980年出现高等职业技术院校——职业大学。而到2010年我国职业初中发展到100所；职业中等职业教育（包括普通中等专业学校、职业高中、技工学校和成人中等专业学校）有学校13872所，在校生2238.5万人，占高中阶段教育在校生总数的47.78%；高职（专科）院校1246所，占普通高等院校的52.8%。在中国教育体系中，职业教育已经占据了半壁江山；在世界教育格局中，中国的职业教育总体规模之大、发展速度之快堪称世界第一。二是发展混乱，教育质量低下。尽管近年来我国职业教育取得了迅猛发展，但也有些“一哄而上”的意味，整体办学质量、办学效益不高，理论研究不够，还没有形成中国特色的发展模式，仍是我国教育领域最薄弱的环节。截止到2009年底，我国有技能劳动者10652万人，其中高技能人才2631万人，只占技能劳动者数量的24.7%，高技能人才总量短缺，结构不合理，领军人才匮乏。从职业教育发展的外部环境来看也并不乐观，重学历、轻技能的陈腐 “人才观”、资金投入不足、多头管理、行业企业缺乏参与职业教育的积极性成为制约其发展的四大外部因素。
　　（二）我国职业教育法制建设现状
　　相比于职业教育的迅猛发展，我国的职业教育法制建设表现出这样几个特点：一是建设迟缓、滞后。1952年，教育部颁发了第一个专门针对职业教育的部门规章《中等技术学校暂行实施办法》。1982年，《中华人民共和国宪法》首次规定国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。1985年，河北省发布了我国第一个地方性职业教育法规《发展职业教育暂行条例》。1996年，我国发布了第一个全国性职业教育法律《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）。二是专门法律法规总体数量少，涵盖内容不全。我国目前只有1部职业教育法律、24个省级地方职业教育法规、10多个至今有效的部门规章。部门规章内容主要涉及中职的设置、领导管理体制、收费、学籍管理和高职的设置标准。很多重要问题，如教学、职教师资、校企合作等，没有全国性的专门法规。三是现有法律法规的位阶较低。只有一部法律《职业教育法》，是《教育法》和《劳动法》的下位法，其他均是地方性法规和部门规章，属于法律渊源中地位和效力的最低等级。
　　二、完善我国职业教育法制建设的必要性
　　（一）国民经济与社会发展要求大力发展职业教育
　　《职业教育法》从1996年颁布施行至今已有16年时间，这16年我国发生了巨大的变化。1995年我国国内生产总值5.76万亿元，2011年则达到47.2万亿元，时代的发展对职业教育提出了新要求。2011年我国发布了《国民经济和社会发展第十二个五年（2011—2015年）规划纲要》（以下简称《国家“十二五”规划纲要》），按照该规划的要求，发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系，是我国未来更长时期产业发展的根本方向和核心内容。随后，中共中央组织部、人力资源部和社会保障部下发了《高技能人才队伍建设中长期规划（2010—2020年）》，指出走新型工业化道路，加快产业优化升级，全面提升我国企业核心竞争力，迫切需要大力加强高技能人才队伍建设。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出今后要大力发展职业教育，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求，体现终身教育理念，中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系。
　　（二）发达国家经验启示职业教育发展需要法律的推动和保证
　　德国“双元制”职业教育在20世纪20年代开始形成，50年代后期德国政府通过制定一系列的法律法规和条例，才逐步形成一套完整的组织机构和配套机制。“双元制”职业教育中企业这“一元”的行为由全国统一的《联邦职业教育法》规范，职业学校这“一元”则遵循各州制定的《学校法》。各州在制定《学校法》时，要以《职业教育条例》（《联邦职业教育法》的具体实施办法，职业教育研究所、行业代表和上级主管部门三方联合制定）和《框架学习计划》（各州文教部长联席会议颁布）为基础。美国的职业教育立法始于1862年的《莫雷尔法案》，它确立了联邦政府通过资金资助职业教育的做法，使职业教育成为高等教育的一部分，发展至今，社区学院成为美国职业教育的主要角色。1990年的《卡尔—伯金斯法案》强调职业教育与普通教育的交流整合，促使美国逐渐形成了职业教育与普通教育相融合的特色。据不完全统计，美国颁布的职业教育法规和法案已多达155个。日本从明治维新时期就不断颁布一系列的法令，推动职业学校教育由初等向中等、高等发展，职业教育由职业学校教育向企业和公共机构的职业训练（亦即职业培训）发展，从而形成了完善的职业教育体系。发达国家职业教育发展的经验启示我们职业教育需要法律的推动和保证，破解当前我国职业教育发展的瓶颈更需要使用强有力的法律武器。
　　三、完善我国职业教育法制建设的建议
　　（一）修订《职业教育法》
　　2008年，修订《职业教育法》列入了全国人大常委会的立法计划，2009 年，基本上完成了《职业教育法（草案）》，2011年教育部职业教育与成人教育司司长葛道凯透露，教育部已经形成了送审稿，目前该草案正在层层的审议过程中。笔者认为《职业教育法》的修订，应该重点解决以下几个问题：
　　1.提升职业教育的地位。一是立法目的体现鲜明的职教特色，应该借鉴德国《联邦职业教育法》，采用直接目的的个性化表达。二是进一步强化职业教育的作用，职业教育是促进经济社会发展和劳动就业的重要途径，其作用是普通教育无法替代的。三是实行严格的职业准入制度，使劳动者在就业前接受必要的职业教育，取得相应的职业资格证书。四是完善职业教育体系的构建，将职业教育渗透到义务教育阶段，并逐渐向本科、研究生教育发展。五是将法律责任专设一章，1996年版《职业教育法》只有三十九条为法律责任条款，没有体现职业教育的特殊性，也降低了法律的力度。
　　2.保障职业教育的资金投入。现行的《职业教育法》虽然设专章对职业教育的保障条件作出规定，但却大量使用了“鼓励”“可以”“应当”等词语，资金投入的明确性、强制性不足。建议一是设立职业教育专项经费，规定占国家或地方政府财政收入的百分比，根据需要向国家级或地方优秀职业院校、优质专业以及区域经济急需专业倾斜，或向涉农院校、农林类专业倾斜；二是降低职业院校学费标准，逐步实行中等职业教育免费政策；三是对捐资助学的企业、举办职业教育的企业、校办企业实行税收、贷款等方面的优惠，拓宽经费投入渠道。
　　3.明确行业、企业在发展职业教育中的责任与权利。现行《职业教育法》4处提到行业，5处提到企业，几乎全是设定义务责任。虽然企业是职业教育的最大受益者，但如果支持职业教育没有奖励，不支持职业教育也不见惩罚，在用工、税赋等方面享受同样的权利，企业出于逐利的考虑，自然会选择消极履行义务。近年来，行业企业不愿举办职业院校，纷纷转交地方政府管理。校企合作中企业积极性不高等问题的出现，关键在于行业企业支持职业教育的动力不足。因此，在修订法律时应该充分发挥行业的指导作用，将2011年6月教育部发布的《关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》精华部分上升到法律的层面；按照企业参与职业教育的程度不同（是否举办职业院校、是否接受职业院校师生实习实践、是否捐资助学等），分别享受不同的职业教育成果，在税赋、贷款、用工等方面拉开差距，对本单位的职工和准备录用人员不进行职业教育的企业进行严厉的行政处罚。
　　4.进一步理顺职业教育的管理体制。我国的职业教育由教育、业务、综合管理、劳动用人等多部门举办和管理，现行的《职业教育法》规定由国务院教育行政部门负责教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理，在理顺管理体制上作出了很大的努力，但并没有彻底解决条块分割、各自为政带来的重复办学、标准不一等诸多问题。2005年上海市劳动和社会保障局将本市技工学校的管理全部移交到市教委，将工作重心转移到职业培训和职业标准开发、职业技能考核鉴定工作上；近年新疆维吾尔自治区成立职业教育工作领导小组暨办公室，与就业办公室合署办公，在自治区层面实现统一领导，都取得了不错的效果。在修订法律时应将这些有益的实践经验吸收进去，各部门管理职业教育的职能分工需要进一步细化，既要保持现有的活力，又要避免有限资源的浪费。
　　5.加强职业教育的理论与实践研究。中国特色的职业教育体系的构建离不开职业教育的研究，现行《职业教育法》规定了职教研究制度（第九条），但与《德国联邦职业教育法》两部分18条数千字的篇幅而言，仍然显得太过单薄。新修订的《职业教育法》应该明确职业教育研究的功能和职责定位，在各地普遍建立职业教育科研机构，加强职业教育应对经济社会需求的机制研究，鼓励和支持行业组织和劳动就业研究机构开展职业资格标准研究，重点吸引高校尤其是工程类高校建立职业教育科研机构，加强职业教育专业技能人才培养研究。
　　6.规范职业教育的日常工作。现行《职业教育法》共五章四十条，体例过于宏观、笼统、单薄，对职业教育的很多微观问题没有涉及，如教学学制、师资、校长、学生、考核、就业等。目前，职业学校、职业培训在规模上急剧扩张，必须对这些微观问题进行必要的规范。
　　（二）修订地方职业教育法规
　　职业教育是与区域经济联系最紧密的教育类型，我国幅员广阔，区域经济发展不平衡，职业教育发展也不平衡。目前我国有109所国家示范性高职院校，分布在全国31个省、市、自治区，有的省份多达7所，而有的省份只有1所。我国地方职业教育法规建设主要存在以下两个问题：一是各地对职业教育法律重视程度不一，有的省份早就制定了地方职业教育法律，而有的省份仍未制定地方职业教育法，不同程度上限制了职业教育的发展；二是现有的地方职业教育法规都延续了1996年版《职业教育法》的简约风格，且提倡性、号召性条款较多，实质性、具体性条款较少，因循旧法的条款多，自主创新的条款少。
　　随着新版《职业教育法》的出台，必将带来新一轮地方职业教育法规的修订热潮。在修法过程中，笔者认为各地要认真总结职业教育实践，注意职教立法与地方经济发展相契合，包括与区域经济发展水平的吻合、区域经济发展重点的适应，如经济发达地区应该重点发展高等职业教育，农业大省应重点发展面向农村的职业教育，要使职业教育充分发挥地方经济的晴雨表和催化剂的作用；要多制定一些实质性、具体性、自主创新、有特色的条款；个别仍未制定地方职业教育法规的省份要树立依法治教的观念，加快地方职业教育法制建设。
　　（三）制定职业教育单行法律法规
　　对职业教育中的重点问题，国家要有针对性地制定单行法律法规。现阶段迫切需要对校企合作、职业资格证书、职教师资、农村职业教育、高等职业教育和职业培训进行单项立法。还要改变以往以政策性文件替代法规的作法，提高立法的层次，多以全国人大常委会的名义出台法律，以国务院的名义出台行政法规，而不是像以往一样全部以部门规章的形式发布。
　　1.校企合作立法。校企合作是决定职业教育质量的根本性因素，德国的双元制教育、美国的合作教育、英国的三明治制度、日本的产学合作、新加坡的教学工厂等都是校企合作的典范。我国的校企合作长期以来存在“学校热、企业冷”的状态，合作的层次不高、可持续性不强，直接影响了职业院校的办学水平和服务经济社会发展的能力，根本原因是缺乏政府强有力的干预和校企权利义务不明。2009年江苏宁波率先出台了《职业教育校企合作促进条例》，2012年又出台了配套的《实施办法》，厦门、深圳、苏州、无锡等地也已出台了一些有关校企合作的政策与规范制度，取得了显著的成效。这种可贵的探索应该在全国推广，上升到国家法律层面。要通过立法，建立政府引导、校企互动、行业协调的校企合作运行机制，实施促进职业教育校企合作的财税信贷政策，明确政府、行业组织、企业、学校、师生等相关主体的责任或义务。
　　2.职教师资立法。我国职业院校的教师大多从普通高等院校引进，没有企业工作经历，实践动手能力差，不懂得教育规律，学校也疏于培养，职称评定时执行的是与普通院校一样的标准；由于待遇较低，企业的能工巧匠很难引进，或有愿意进学校的，又受制于学历，无法引进，甚至不能担任兼职教师。“双师”素质教师的匮乏，很大程度上影响了我国职业教育人才培养的质量。职业教育先进国家如德国、美国、日本、澳大利亚，无不对从事职业教育的教师实施严格的准入制度。因此，我国要尽快建立与职业教育相适应的教师遴选、管理和培养培训体系。要设置职教师资的准入标准和要求，给予学校从企业聘用教师的自主权和经费，完善教师到企业实践制度以及教师在职攻读硕士学位和在职进修制度，建立单独的职业学校教师专业技术资格评价体系。
　　3.职业资格证书立法。随着我国职业教育体系的建立，中高职的有效衔接提上日程，可以借鉴澳大利亚的经验，将职业资格证书作为中高职衔接的桥梁，以使职业教育资源得到优化利用。当前，我国职业资格证书认证工作发展迅速，但也存在一些问题，主要是证出多门、主管部门不统一。发放资格证书的专业工种交叉重复，标准也有所不同，同一专业的资格证书考核内容和宽严程度掌握也不相同，如果盲目发展下去可能会资格证书泛滥，权威性降低，不利于职业教育的发展。建议组建统一的职业资格证书管理委员会，将各类职业资格证书纳入统一管理，并对新职业种类的发布、职业资格证书的考核鉴定内容和方式、职业技能鉴定题库的建设、国际互认等作出详细的规定。
　　4.农村职业教育立法。我国职业教育最薄弱的环节是农村职业教育，农业由传统的粗放经营向现代集约经营转变，迫切需要大幅度提高农民的文化科技素质，而农民在受教育权方面又明显处于弱势地位。有关调查显示，我国三大产业从业人员中，第一产业从业人员的受教育程度最低，科学素质水平偏低。《国家“十二五”规划纲要》提出“加强农业基础地位”和“加快推进社会主义新农村建设”，要实现这些目标需要对农村职业教育单独立法。立法时要确立农村职业教育的公益性，从涉农专业开始逐渐实施农村职业教育的免费政策；要把大力发展农村职业教育作为基层政府的重要责任，吸引社会力量投入农村职业教育；同时，还要注意农科教结合。
　　5.高等职业教育立法。在我国的职业教育体系中，高等职业教育发展最为迅猛，由20世纪80年代的职业大学起步，1999年后获得大发展，迅速在招生规模和在校生规模上占据高等教育的半壁江山。职业教育发展中的种种问题在高等职业教育身上表现得更为突出，法律法规的建设也显得更加滞后。立法时一是要明确高等职业教育的定位。高等职业教育作为一种教育类型，不能与中职各自为政，要实现衔接与沟通，避免重复建设；也不能只停留在大专层次，而应该有本科、研究生等更高的层次。二是改变质次价高的现状，提高教育质量，降低收费，增强高等职业教育的吸引力。美国的社区学院、澳大利亚的TAFE学院都是以质优价廉闻名，而我国的高职软硬件普遍不如普通高等教育，学费却畸高，这就需要政府加大投入，并吸引行业、企业以及社会各界的投入。三是以法律的形式规范高职的教育教学，杜绝盲目性，引导其稳步提高质量。
　　6.职业培训立法。职业培训相对于职业学校教育，体现了面向人人教育和终身教育的特点，在国民经济转型期，转岗培训的需求增大，职业培训以其高效、便捷、灵活更受企业和大众的欢迎，尤其在高技能人才的培养和职业培训上具有不可替代的作用。在立法时一是要将员工的进修培训进一步明确为企业不可推卸的责任，牢固树立“培训是员工最大的福利”的观念，加大培训投入，加大责任追究的力度；二是明确管理体制，加强培训质量的监管，畅通培训纠纷解决的渠道；三是明确中央和地方的责权划分，引导地方因地制宜开展富有地方特色的培训。
　　为配合新版《职业教育法》的施行，还应该修订其他现有的相关法律法规，包括《职业教育法》的上位法、平行法律、有关行政法规和规章等，以更好地促进职业教育的发展，开创我国职业教育的新局面。
　　
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