建立国家级机构与养老金保值增值——商业研究

 在制度安排上，提高基本养老金统筹层次，建立国家基本养老金管理机构，不仅具备经济理论的条件，而且是解决现阶段我国基本养老金运行困境和保障养老基金保值增值的最佳决策。这里所提到的国家基本养老金管理机构是不同于政府、不同于私人企业性质的独立机构，具有法律和组织结构上的独立性，具有职责范围内的决策独立性，应该不受或少受其他政府部门的影响。国家基本养老金管理机构应以“理事会”的形式存在（可借鉴全国社会保障基金理事会的治理形式）即“国家基本养老金理事会”，作为国家基本养老金资产管理的“受托人”，要以“法定性、独立性、公益性、专业性”作为自身的运行特征，是为受益人利益服务的信用组织。通过集中管理和专业运营，不仅可以降低交易成本，增加受益人收益和降低风险，同时也可为今后商业性金融机构参与或主导的基金运营管理模式转变积累经验和时间。
1．“准公共品”的经济属性为国家提高统筹层次提供理论条件。实质是强制性收入转移分配制度的基本养老金制度，具有“准公共性”，从现收现付的统筹基金来看，其具有社会共济、调节收入水平和再分配的功能，显然属于国家公共经济政策的范畴，具有准公共物品的性质；从积累性质的个人账户基金来看，情况相对复杂，从理论上来看，个人缴费的账户应该是“私人物品”，但根据我国的现实国情以及运行管理情况，个人账户基金实际上同样具备“准公共性”，原因如下：（1）个人账户基金亦属于强制性养老保险制度，从账户基金的缴费筹集、运营到养老金给付都由政府负责，设立目的是为制度覆盖人口谋求福利，具有公共物品的特征；（2）个人账户缴费累积额在支付完毕时，统筹基金承担了“长寿支付”，两个账户存在共济性，共同承担养老福利，具有公共性；（3）基金的投资管理不会对私人投资产生负面性，具有共享性和非竞争性。因而基本养老金的准公共性为国家作为委托人，提高基本养老金的统筹层次提供了理论条件。
2．提高统筹层次，降低交易成本、受益人增加收益减少投资风险。将基本养老金进行集中管理的另一个优点就是交易成本低。首先，降低了低统筹层次下的运行管理成本，其次，在集中管理运营下，基金的规模效应本身就能降低交易成本，同时，唯一确定的专业受托人，可以降低委托人为甄别评选多个受托人的“搜寻成本”和“谈判成本”。新加坡和丹麦的经验从另外一个角度证明了，集中管理的成本要低于分散管理的成本。根据新加坡中央公积金局的数据，中央公积金的管理成本占当年（2004年）缴费的比例低于1%，而根据丹麦ATP④数据，其管理成本占当年（2004年）缴费的比例约为3%左右。提高统筹层次后，国家基本养老金理事会可以参考丹麦ATP的风险分担机制，向所有养老金计划参与人支付相同的利率（针对个人账户而言），利率是由当年的通货膨胀率和职工工资增长率确定，个人账户资金有了安全保障，同时在可承受的风险水平下，分配部分运营成果以增加参与人的养老金权益，提高养老水平。
3．参与资本市场互动，分享运营成果，为机构独立运行积累时间与经验。将全国的基本养老金进行集中管理，不仅可以统一调剂与平衡基金收支压力，更重要地是可以发挥养老基金的规模优势，进行专业投资运营实行保值增值目标。根据其他国家的运营经验，对于基金的运营管理（主要是积累制基金）可以由政府执行，如新加坡的中央公积金局，也可以由私营的或商业金融机构运营，如丹麦、智利等国家的经验。但根据我国的国情还不具备让积累制的个人账户基金交由私营的、商业性金融机构来进行运营管理，主要原因有三个：（1）我国的资本市场发育还不够成熟，商业性金融机构无力承担运营失败的风险；（2）现有的商业性金融机构还不具备驾驭养老金计划这样如此大型、长期、对安全性和收益性要求严格的机构投资经验；（3）个人账户累积资金还未形成规模。因此，先通过“国家基本养老金理事会”将整个基本养老金结余参与资本市场互动，以最专业的机构投资者身份，培育资本市场，进而分享资本市场的运营成果，既可以帮助政府解决隐性债务加速显化的问题，而且可以为商业性金融机构提高机构投资经验和运营能力积累时间。同时政府作为“国家基本养老金理事会”的委托人和最后担保人，不仅可以减轻运营压力，而且可享受政府根据经济和社会现状而“特有的优惠”政策。待资本市场发育成熟、商业金融机构经验丰富，转轨成本支付压力逐渐消失后，国家可考虑将统筹账户和个人账户分账管理，再由商业金融机构来独立运营积累性基金。