对检察建议的认识与思考——当代学术论坛

一、检察建议的特点
1.程序性。检察建议，与检察机关履行法律监督职能的其他形式一样，只是一种监察和督导活动，旨在督促被建议方启动解决案件暴露问题的程序，其本身不具有实体处分权，不能代替被建议方自己解决问题。
2.非诉讼性。检察建议不需要通过具体办案程序去操作，而是在诉讼外进行。法律监督的社会效应取决于预防工作主体与被建议方的协调与互动。
3.专门性。检察建议的非诉讼性并不意味着它可以漫无边际地随意进行。它根据职务犯罪的特点、规律，针对职务犯罪发案的实际情况提出，体现出专业性特点，同时必须按照规范化、专业化的要求，严格依照一定程序进行。
二、检察建议在当前检察工作中的作用
1.有利于提高检察机关的法律监督作用
通过检察建议活动，对各部门和单位在工作中出现的问题及时提出整改建议，加强对这些部门的法律意识教育，提高这些部门职工预防犯罪的能力，同时要求这些部门对与检察建议的落实情况及时做出反馈，为实现检察机关的法律监督职能提供了良好保障，最大限度减少了犯罪率，也就达到了提高检察机关法律监督效率的效果。
2.有利于提高各单位的依法行政能力
检察建议作为一种准“司法文书”，通过对各单位不规范执法行为提出改进的建议或对策，从源头上对各类行政不法行为进行堵塞漏洞，消除隐患。各单位通过在检察机关监督下进行有针对性的自身学习和改进，使本单位的各项工作严格依法输，从而达到了提高各单位依法行政能力的效果。
3.有利于维护社会稳定和经济发展
检察机关在做好严格依法审结，及时有效地打击犯罪，保障当事人的合法权利的同时，通过对在职人员的各类犯罪案件进行依法审理并及时加以分析总结，以检察建议的形式加强对该类人员所在单位的法律监督，努力做到“审结一个案件，杜绝一类案件”的良好社会效果。
三、当前检察建议工作中存在的主要问题
1、制发检察建议的意识需进一步增强。少数干警对检察建议工作的重要性认识不足，存在重打击犯罪、轻检察建议，重协调配合、轻监督制约的观念，往往仅满足于做好批捕、起诉和侦查等办案工作，没有把挖掘犯罪背后的深层次原因、依法监督、建议整改工作摆到应有位置。有的认为，对行政、执法部门的监督难度大，检察建议往往是揭短，怕监督多了可能“伤和气”，影响与有关部门的关系。
2、对检察建议的认识需进一步提高。有的为完成业务考核任务勉力为之，影响了检察建议的质量。由于没有明确的质量要求，一些办案人员在思想上对检察建议的针对性没有足够的重视。制作前不作认真调查，制作时也较轻率，问题把握不准，建议的改进措施不具体，检察建议的质量不高。不仅使检察建议流于形式，也使得被建议单位难以接受，影响其整改的积极性。
3、检察建议的运行机制需进一步完善。检察建议由承办案件的业务部门负责制发、跟踪了解和督促落实，业务部门之间缺乏沟通联系。检察建议该不该发、提出问题是否有针对性、整改措施是否具体、是否被采纳、回复是否及时等情况，各部门运作状态不尽相同。检察建议的考核、奖惩等一系列常态运作机制仍需完善。
4、检察建议的落实工作需进一步加强。少数干警对检察建议的整改落实重视不够，由于检察建议缺乏法律强制力，有的干警在制发检察建议过程中遇到被建议单位不配合就打退堂鼓，缺乏进一步的沟通和争取；有的检察建议发出后，承办人员虽作了跟踪回访，但因为种种原因没有落实反馈，便不再过问；有的被建议单位虽作了反馈，但是只是为自己辩解，未采纳建议，承办人员就不再作进一步的分析和沟通，从而影响了检察建议的效果。
四、完善检察建议工作的设想
1.提高认识，强化培训，掌握检察建议的工作要求
办案部门和检察干警应进一步提高对检察建议工作重要性的认识，端正执法思想，牢固树立法律监督意识，从执法为民，强化办案效果，维护社会和谐稳定的高度看待检察建议工作。检察建议作为应用法律文书，既要规范格式，更要严肃使用，检察建议不可滥用，不能单纯地为发检察建议而发检察建议，更不能为应付检查或为了完成任务而滥发检察建议，应依法严格行使检察建议权，宁可少发而不滥发，尤其是要注重效果，只有这样，检察建议才能发挥应有的作用。
2.完善立法，健全制度，确立检察建议的法律地位
由于检察建议的性质和地位在法律上没有明确的界定，至今仍存在一些认识上的分歧，影响了检察建议工作的顺畅运行和效果的充分发挥。因此，必须从立法上对检察建议加以完善，切实增强检察建议的刚性，使检察工作的进一步推进于法有据。建议国家立法机关在刑诉法、人民检察院组织法等相关法律中明确检察建议权，将其纳入人民检察院职权范围内。通过立法明确检察建议权的概念，规定其适用范围，适用程序和文书内容及相应的落实、保障和补救措施。
3.严格程序，健全机制，完善检察建议的督促落实
检察建议发出后，承办人应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况。对检察建议置之不理超过一定期限或拒不接受检察建议的，应向其上级主管部门或机关反映。如果接受单位对检察建议中的事实、整改意见提出异议时，发出检察建议的检察机关，应对有关问题重新核实。如检察长发现本院或上级检察院发现下级检察院提出的检察建议不当时，应责令撤销，并及时通知有关单位。
4.改进条线考核标准，注重实效
建议检察机关各业务条线将检察建议工作的开展情况作为一项重要的工作内容，纳入到检察机关的年度考核体系中，增大考核分值比例。应当以检察建议质量，落实整改效果为考查重点，而不能单纯考核制发数量或被建议单位是否回复；应当制定相应的激励政策将检察建议工作作为部门领导和一般干警个人业绩的一个评定事项。