城镇化中地方政府融资负债的中外差异性研究——江淮论坛

一、国外对地方政府负债融资的研究
现代意义上的公债最初起源于地方政府负债融资行为，对此，马克思指出：“公共信用制度及国债制度，在中世纪的热那亚和威尼斯就已产生，到工场手工业时流行于整个欧洲。”19世纪，随着经济的进一步发展，地方政府资本性支出的债务融资成为一个经常现象，西方学者对地方政府负债融资的研究主要在以下几个方面：
（一）地方政府是地方资本型公共产品供给的事权主体
亚当.斯密（1773）最早关注政府在资本型公共产品提供中的作用，他认为基础设施的建设和运营是政府的重要职能之一。[1]1793年，大卫·休谟（David Hume）《人性论》中所提及的“公地悲剧”也进一步强化了这种观点，他认为，“在政府的管理下，桥梁建筑了，海港开辟了，城墙修筑了，运河挖掘了，政府成为在某种限度内摆脱所有这些弱点的结合体。”[2]凯恩斯进一步将公共工程类支出作为政府反经济危机的手段。[3]发展经济学家罗森斯坦·罗丹（1943）也认为：“基础设施这个具有积聚性特征的领域无疑要求计划化，通常的市场机制不能提供最合适的供给。”
经典的财政联邦主义理论指出在世界各国多层级政府公共产品提供实践中，提供地方资本型公共产品应是地方政府重要事权组成。施蒂格勒（1957）认为当不同地区的居民选择自己需要的资本型公共产品的种类和数量时，地方政府的存在就是实现不同地区居民对公共产品不同选择的一种机制。[4]奥茨（1972）在《财政联邦主义》中假定中央政府提供等量公共产品，但居民偏好的差异性存在，则通过财政分权，让地方政府提供地方公共产品更符合帕累托最优。
（二）地方资本型公共产品供给事权匹配负债筹资财权
马克思认为，“假如必须等待积累去使某些单个资本增长到能修铁路的程度，那么恐怕直到今天世界上还没有铁路，但是通过融资这个事很快就能实现。”建立在资本型公共产品本身特性的基础上，迪策耳（1855）反驳了古典经济学的公债负效应理论，即将公债孤立地看作是政府筹集经费、获取收入的一种行为，忽略了公债是为了进行公共投资支出这个事实。Tiebout（1956）、Musgrave（1959）、Oates（1972）、Wildasin（1996）、deMello（2000）认为在分权化的财政体制下，城市化快速推进，税收收入和其他收费收入增长有限，地方政府通过借债为公共支出进行融资行为必然增加。马特斯·安德森（Mats Anderson，2001）、Remy Prudhomme（2001）、Bahl（2002）等则进一步对地方政府融资负债进行研究，认为城市基础设施融资渠道多样，但通过市政债券在内的借贷融资渠道应不断扩大，同时应根据公共产品的特性决定其融资方式。[5]
自20世纪70年代开始，部分学者从实证角度，检验资本型公共产品供给与负债汲取行为的匹配关系。Oates（1972）通过回归分析，发现一个地区的住房价值、财产税和资本型公共产品供给密切相关，因此政府可通过相关税收资本化或负债来筹资。[6]以印度郊区改造为例，Jain（2003）认为只有让地方政府拥有相应的财政与融资权力，才能切实承担起相应公共产品的供给责任。在融资上，地方政府可利用保险公司、投资机构、银行，甚至可以发行相当的免税债务来筹集地方公共产品基金。[7]Kirwan（1989）、Antonio Estach（1994）等世界银行专家就把市场、竞争、商业化原则以及私人部门参与等因素引入投资供给研究，从而大大拓宽了资本型公共产品提供的主体与负债融资渠道研究。科斯、德姆塞茨、沃伦（1974）等通过对现实中资本型公共产品私人提供的案例进行研究，认为公共产品生产和供应既可以由私人来承担，也可由公共部门来承担，而地方资本型公共产品具有天然的联合融资供给特征。[8]
（三）资本型公共产品供给效率取决于负债财权约束机制
随着对资本型公共产品生产与提供的可分离属性的关注，学者认为，相对于税收，政府负债融资在政府资本型项目投资方面更具效率，这是因为公债的偿还性，对资本型项目投资起到直接的约束作用。斯帝格利茨（1998）认为市场失灵是政府进行干预的重要基础，但这并不意味着需要政府直接进行生产，他和萨平顿（Sapongton）提出了“私有化基本定理”，即在某些特定情况下，社会目标可通过私人生产去实现。[9]巴罗（1974）用数学推理证明了为政府支出筹措资金采取税收和债务等价，当面临支出暂时的急剧增加，举债融资能更好地消除高边际税率带来的扭曲成本。布坎南（1987）认为公债较之于税收更具有公共选择的空间，政府举债应当被限制于只对预期可以产生长期利益的公共工程提供资金。[10]斯蒂格利茨（1993）的研究则表明，政府为供多年使用的道路、学校或工业项目融资而举债，并不影响“未来的经济产出水平”。[11]Swianiewicz（2004）、World Bank（2004）认为地方经济发展过程中，通过负债融资为公共项目投资提供资金，相对于税收，会更加降低公共服务的运营成本，促进公众对地方政府投资行为的问责，这较之于来自上级政府转移支付的资金具有更大的约束性。[12]世界银行（2003、2004）分析了发展中国家基础设施融资问题，认为发展中国家基础设施融资体制应“向市场为基础的体制转变”，在现有体制下，深化国内资本市场，以便它能更有效地、可靠地为基础设施融资服务。[13]
尽管地方政府负债融资财权是确保地方资本型公共产品供给的重要前提，但是由于收入和支出分权逻辑的差异性，西方学者认为地方财政负债融资会形成地方政府间“财政不平等”（Martinez-Vazquez，2001），而若地方政府负债规模不体现在预算中，联邦（中央）政府的转移支付，会产生国家公债的“公共池资源”（Ostrom，1990）和“预算约束软化”（Kornai，1986）问题，这会激励地方政府进行过度借款和财政支出，而较少关注融资项目质量。但部分实证研究发现，禁止地方政府借款的国家中，地方政府的平均债务水平更高（Von Hagen&Eichengreen，1996），虽然主要表现为隐性债务。Hana Polackova Brixi（1998）将这种融资隐性风险分成四个方面，并系统分析其对政府财政构成的巨大威胁。通过对欧洲一些国家经验的总结，Rattso（2002）发现通过政府间体系的合理债务分权，有助实现有约束的支出管控。