地方政府融资负债的差异性比较——江淮论坛

 我国地方政府融资平台负债汲取行为，从表面上看，是地方政府通过融资平台的一种制度外负债融资行为，但实质上，却体现地方政府资本型公共产品供给的职责与权限的边界问题。因此，对于负债汲取的风险界定，离不开对地方政府与资本型公共产品投资事权的相关分析。通过对比分析，可见我国在地方政府融资负债的研究上，与西方存在差异，主要表现在：
（一）忽略资本型公共产品供给是地方政府负债融资的内生因素
地方资本型公共产品是地方公共产品的重要组成部分，主要表现为政府投资事权。在日常经济生活中，从地方公共产品供给的成本组成上，可分为资本（密集）型公共产品和劳动（密集）型公共产品。资本（密集）型公共产品主要表现为当期资本投入大，受益期分摊在后续期，存在效应外溢与成本补给方式的非对称性。从供给实践看，城市化进程中的基础设施建设投资属于此类公共产品，如水、电、气、道路、桥梁、文化园林设施等。
城市基础建设是城镇化的基石。近十年，我国城镇化每年大约提高一个百分点，并在2011年首次超过50%，根据“十八大”发展目标，估计到2020年，我国城镇化的比例将超过60%，城镇化率每提高一个百分点，就需要新增基础建设投资12600亿元。据国务院发展中心研究表明，英国城市化水平由17%提到50%以上，经历了101年（1750-1851）；美国城市化水平由40%提到75%，经历了90年（1900-1990）。在城市化进程中，西方国家一般通过两种方式实现基础设施公共产品提供的融资，一种是通过发行城市市政债券，信用担保公司担保，吸引社会资本参与到城市建设中的模式，以美国最为典型；另一种是通过中央政府统一负债融资，然后直接投入到地方政府投资建设中，以日本最为典型。
相比之下，我国缺乏对地方政府资本型公共产品供给事权研究，忽略城镇化进程中地方资本型公共产品需求因素。根据奥尔森的集体行动理论，一个拥有众多异质个体的庞大集团，难以实现统一的集体行动，但如果存在一致的集体利益，且存在有效的选择性激励机制，则大集团是可能存在集体行动的。地方政府投融资平台成为地方政府当前一种普遍选择，显然，在城市化进程中，确保资本型公共产品供给，是其中重要的内生激励因素。
（二）缺乏地方政府负债融资财权与地方政府投资事权匹配研究
区别于税收，地方政府负债被认为是地方投资项目融资事权匹配的筹资手段。这是因为，地方资本型公共产品虽在空间上具有固定的效应范围，但从时间上，效应的后溢性会造成公共产品成本补给方式的非对称性，收益与成本在当期内偏离。国外的相关研究侧重于将地方政府负债汲取与地方资本型公共产品供给联系起来，强调负债汲取是保证资本型公共产品供给的重要前提。通过相应的财力与财权安排，确保地方政府的投资事权，是西方国家财政分权的通行做法。在西方分级财政体制下，地方政府财权中均包含相应的举债权，这是由于地方公共产品的不同性质属性决定的。
在我国当前的城镇化进程中，地方资本型公共产品存在需求扩张效应，这决定了实行财政分权体制的我国也存在资本型公共产品供给与负债汲取的相互制衡问题。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》明确鼓励通过市场融资来实现相关可收费项目公共基础设施的投入，将交通运输中的公路、水运，城建中的供水、道路桥梁、其他城建项目以及社会事业投资事权明确为地方。但与此同时《担保法》第8条规定：“地方政府不得发行地方政府债券。” 《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照收支平衡的原则编列，不列赤字。”由此，地方政府基础设施投资事权与财权不匹配。
（三）割裂地方政府的投资而关注地方政府负债风险
对于负债汲取行为的规制，离不开对地方政府通过融资平台负债汲取背后的地方资本型公共产品供给事权的分析。割裂投资支出而单独分析负债风险，难以从根本上解决负债风险问题。国外的相关研究关注负债筹资的偿还性直接对资本型公共产品投资起到约束和控制作用，为了保证政府资本型公共产品提供的效率性，建立相关规控机制，将政府负债收入与资本型公共产品支出纳入地方政府预算中，反映收支间均衡关系。因此，从财政分权的角度，中央（联邦）政府通过相关负债财权划分、负债规模、程序等制度，规范地方负债融资和投资行为。
相比之下，国内相关研究的主要关注点在融资平台负债汲取行为的非规范性和风险性上。当前，我国受现行财政体制的约束，地方政府通过融资平台间接负债汲取行为，属于体制外非规范收入，缺乏政府负债与项目投资收支对应机制，由此会产生体制内偿债能力风险。但地方政府负债风险最终取决于政府投资行为，因此这说明我们仍需要进一步立足于从地方资本型公共产品分类及有效供给角度，分析地方政府投融资平台的债务汲取行为，探索有效规制之策，防范相关风险。
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