广西北部湾经济区公共安全应对策略——学术论坛

（一）建立和完善公共安全法律体系
在现代法制社会中，政府权力的法定性决定了在公共安全危机状态下政府行使的权利是国家宪法和法律赋予的。宪法和法律是政府行使紧急权力的正当性、合法性的来源。依法治国是我国的治国基本方略。按照我国的宪政精神来健全公共安全相关的法律法规，构建完善的公共安全法律法规体系，把公共安全管理纳入到法制化轨道，是提高我国应对公共安全问题的能力和提高公共安全管理水平的基础。温家宝同志在2004年《政府工作报告》中就指出，中国政府要重点做好应对各种突发事件等方面的立法，推进社会应对公共危机体系建设。经过这些年来的法制建设，我国在处理公共安全问题方面制定了一系列的法律法规，包括综合性和专门性的公共安全应对法律法规。此外，我国为了提高政府处置各种突发事件和保障公共安全的能力，还依法制定了《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》等79个国家级的应急预案，应对公共安全问题基本做到了有法可依。
虽然我国在公共安全的法制建设有了显著的成就。但公共安全法律体系整体上仍然存在诸多薄弱环节和现实问题需要进一步完善，进而保障全面规范公共安全管理。提高应对公共安全问题的水平。一是调整目前法律的结构和层次。应当根据公共安全各个领域的现实情况，制定必要的法律法规或提升当前的法律法规层次，完善法律结构。如在群体性事件的应对方面，目前专门性的法律规范是公安部发布的《公安机关处置群体性治安事件的规定》，这个规定不仅法律效力上层次太低，而且处置主体的局限也过于狭隘，难以适应当前治安形势的需要。二是要丰富内涵，拓宽覆盖面。既要加大宏观方面的公共安全立法的力度，又要注重微观方面的具体实践过程的程序性法律规范。在制定相关法律的实施细则及其他配套的法规规章的同时，广西应当依据有关法律法规，结合本地实际制定或修订应对公共安全问题的地方性法规或政府规章，提高法律法规的可操作性。三是协调相关法律法规的关系，使其协调统一。由于综合性的法律《突发事件应对法》是2007年才颁布施行，各个领域的相关法律法规大多数是在其之前颁布实施的。这就不可避免地存在着法律之间的矛盾和冲突。因此，在系统地、全方位地进行法律体系建设的同时，要确保上不跟基本法冲突，横向不跟其他公共安全相关的法律、各行业和各部门的法律制度等法律条文矛盾，并保证对各级政府、部门的职责和职权统一。
（二）构建以政府为主导的公共安全管理体制
公共安全问题一旦发生，仅仅靠政府的作用是远远不够的，必须要借助全社会的力量，才能经受得起考验。要摒弃以往由政府大包大揽的做法，在确定政府主导位置的同时，准确定位政府应对公共安全问题需履行的职能和社会应承担的责任，建立起政府与社会合作互助、风险共担的综合公共安全管理新体制。
1.健全政府公共安全管理组织机构。完备的组织机构是政府应对公共安全问题的依托和组织保证，也是政府对公共安全突发事件进行预警、沟通和决策的前提。我国目前的公共安全管理模式是政府负责制。国务院及地方各级政府按照分工对相关领域的突发事件处置工作全权负责，地方各级政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发事件的应对工作。国务院及地方各级政府成立相关应急指挥机构，对不同级别、不同类别的突发事件实行分级分类管理与处置。这种模式使权力集中、统一，在应对汶川地震等严重的公共安全问题时发挥了重大的作用。为了更加快速、高效地应对各个级别的公共安全问题，应当进一步加强公共安全管理组织建设。一是设立具有应对指挥权的公共安全管理组织机构。目前虽然各级政府都设立了专门的公共安全管理部门，如国务院的应急管理办公室和各级的应急管理机构，但这些机构承担的是值守应急、信息汇总和综合协调的职能，没有相对应的指挥职权，这就难以落实公共安全应对的快速反应原则。二是设立有咨询机构。国内外大量事例表明，应对突发事件应当设置咨询机构。建立应急管理专家制度十分必要，让应急管理专家参与处置与预防工作，可以为应急管理和突发事件应对决策出谋划策，起参谋作用。
2.积极组织公共安全的民间力量。区别于政府的民间力量在公共安全管理中起着极其重要的作用。国家只能从自身利益出发来维护公共安全。即便真想维护公共安全，也很难察觉与之相距甚远的公共安全威胁。而公民社会则不同，公共安全与公民的日常生活密切相关，关系其切身利益。因此，它对公共安全的维护会不遗余力。一是建立专门性的公共安全志愿者组织。在公共安全应急管理中，志愿者组织能够利用其组织资源和成员们训练有素的技能迅速开展救援等应对工作。从而最大限度地减少受灾者的生命和财产的损失。西方各国都十分注重志愿者和志愿组织在公共安全管理中的作用，而且每个国家都在公共安全管理中赋予其重要的使命，使其成为公共安全管理中在政府机构之外的一股重要力量。如美国的“全国抗灾志愿者组织”、澳大利亚的“志愿服务澳大利亚”（Volunteering Australia）等，这些非政府组织的应急事态管理主体被公认为是各种应急事态的第一应急这和有效救援者。二是提高公民个体应对公共安全问题的能力。公共安全问题的发展蔓延的趋势及其造成的危害后果的严重性，很大程度是取决于公民自身在发生公共安全问题时的态度和表现。因此，要加大宣传力度，培养公民的积极自救、自我管理的意识，提高整个社会应对公共安全问题的水平。
（三）加强公共安全应急管理机制建设
世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全应急管理机制。应急管理机应急制机制是以公共安全事件的发展为主线的应对，包括事前的预警和准备机制、事中的应急响应机制和事后的恢复重建机制等。我国各级政府近年来也开始意识到公共安全应急管理机制建设的重要性和紧迫性，国内许多城市对作了一些积极有效的探索，初步形成了一套完整的公共安全机制。南宁市是我国最早投入公安安全管理应急机制建设的城市之一，在2001年建立了我国第一套城市应急联动系统，在维护南宁市公共安全方面发挥着重要作用。明广西北部湾经济区应在以南宁市应急联动系统为基础，进一步扩展和完善公共安全应急管理机制。一是要建立协调的组织框架。目前，我国的各种突发公共事件分属16个职能部门归口管理，来自不同职权范围、管辖地域或者不同层次的部门势必会由于界面不清而出现资源浪费或者相互推诿、相互抢功的现象，难以发挥整体功效，迅速、统一地采取应对措施。因此，要建立协调的组织和指挥，所有具有不同管辖部门或者对事件承担某些职责的部门，以及那些能够提供特殊资源支持的部门，都纳入到组织框架中，相互协调，共同决定全部事件的战略、选择目标以及确保应急方案的实现，保证具体行动的整合，最恰当地使用所分派的资源。二是完善、规范应急联动系统的功能和职责。目前我国的应急联动系统的功能比较单一，大多数都局限于前期的接警、处警和指挥调度以及先期处置，而对于后期的控制与处置以及事后的恢复重建等方面都没有相关的功能和职责。因此，要紧扣公共安全的各个重要环节，设置、完善相对应的功能，并对相关部门赋予相对应的职责，使公共安全应急管理具有全面性和延续性。
（四）加强公共安全领域的国际合作
近年来，中国与东盟各国除了加强以经济为重点的合作之外，还拓展了非传统安全领域的合作。我国与东盟各国发表了《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》，并签署了《中国人民共和国与东南亚国家联盟成员政府非传统安全领域合作谅解备忘录》，明确了在打击跨国犯罪、禁毒、打击恐怖主义等领域的合作，这对于维护东南亚地区的安全和稳定发挥了重要的作用。一是进一步拓展国际合作的领域。在继续巩固和发展打击恐怖犯罪、毒品犯罪等重要项目之外，应加强灾害救援、维护海上通道、打击经济犯罪和网络犯罪等领域的合作。二是合作形式多样化。通过高层交流、防务磋商、联合训练等多种渠道增加互信，提高共同应对新挑战新威胁的能力。三是建立针对公共安全问题的国际性组织或公共安全合作基金，对跨越国界各个领域的公共安全问题进行人员、资金、技术等各方面的合作与支持。可以效仿公共卫生领域“国际红十字会”等非营利组织或中国——东盟公共卫生合作基金，建立其他领域的合作组织和基金。在发生全球性或地区性公共安全问题时提供相互支持和支援。