中国的城市化：争论与思考——河北经贸大学学报

一、何为新型城市化
中共十八大指出：坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。显然，集约紧凑，合理布局，绿色低碳，智能环保，四化同步，产城融合，体制改革，制度创新等，都是所谓新型城镇化的特征，但相对于过去偏重城市建设、城市发展，特别是城市空间扩展的城镇化模式而言，新型城镇化最重要的特征无疑是强调以人为本，重点是加快农村转移人口的市民化。
（一）城市化的定义
城市化本质上是伴随着非农产业的发展农村人口向城市不断迁移和集中的过程，即农村居民的市民化。前国务院总理温家宝曾在2012年《政府工作报告》中指出，我国未来的城市化方向是推进农民工市民化，逐步将城镇基本公共服务覆盖到农民工。现任国务院总理李克强也强调：“新型城镇化，是以人为核心的城镇化。”
（二）城市化不等于城市建设和城市发展
城市化与城市建设和城市发展的功能和要解决的问题是不同的。城市化的核心和本质是要实现非农就业人口的市民化，与此相关的是要着力降低阻碍农民工进城落户和迁徙人口定居的门槛，即改革城乡二元的户籍制度以及与之相联系的住房制度、教育制度、公费医疗制度、失业救济和社会保障制度等。而城市建设和城市发展旨在提高城市基础设施和公共服务水平，调整产业结构和改善投资环境以提供充分的就业岗位，改善现有城市居民（包括原市民和新市民）的生活和社交环境，提高城市居民的福利水平。显然，城市化是城市建设和城市发展的目的和归宿，城市建设和城市发展是城市化的载体和基础。相同建设和发展水平的城市，城市化水平不一定相同，而城市化水平相同的城市，城市建设和城市发展水平不一定相同。
在国务院发改委拟定的城市化发展规划中，真正与城市化相关的指标只有8个，其中包括：城镇化率；农业转移人口落户城镇数；人均城镇工矿用地面积；农民工随迁子女平等接受义务教育比例；城镇失业人员、农民工、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训覆盖率；城镇基本养老保险常住人口覆盖率；城镇基本医疗保险常住人口覆盖率；城镇保障性住房常住人口覆盖率。而其余10个都是与城市建设和城市发展相关的指标：百万以上人口城市公共交通占机动出行比例；城镇公共供水普及率；城市污水处理率；城市生活垃圾无害化处理率；地级以上城市空气质量达到国家标准的比例；城镇可再生能源消费比重；绿色建筑占新建建筑比重；城市建成区绿化覆盖率；城市家庭宽带接入能力；城市社区综合服务设施覆盖率。
城市化有其特定的内涵和功能，不能把城市化当作一个筐，诸如城市建设和城市发展等多种指标都往里面装。严格区分城市化与城市建设和城市发展各自的功能，才能避免地方政府以落实中央提出的城市化战略为名，掀起新一轮的造城运动。
（三）城市化概念比城镇化概念更科学
我国的城镇按行政级别划分，既包括660个县级及以上的市（包括直辖市、副省级市、地级市、县级市），也包括19 683个县级以下的镇（包括县政府所在的城关镇和其他建制镇）。官方和部分学者习惯于使用城镇化概念，旨在强调农村转移人口的去向，不排除为数众多的小城镇。但这些建制镇平均人口也就1万左右，绝大部分不具备现代城市的功能。笔者认为，城市化概念比城镇化更科学。
首先，“城镇化”主要是以乡村社区集中为重点，强调的是“农民离土不离乡”“进厂不进城”或“进城不落户”“迁徙不定居”，其结果是小城镇遍地开花，既占用了大量耕地，又达不到城市化的理想效果。而“城市化”战略，不仅强调农业劳动力向非农产业的转化，更强调农村居民向城市居民的转化。当然，讲城市化并不排除小城镇在一定范围内的存在和发展，正如我们讲工业现代化和农业现代化并不排除一定范围内存在的非现代化产业，但城市化着眼于人口向大中小城市集中，而城镇化易导致小城镇遍地开花，降低城市化的标准。
其次，城镇化这个概念本身就很令人费解。如果其中的“城”特指县级以上城市，“镇”特指县政府和镇政府所在地即建制镇，那么，“小城镇”就应该既包括小城市（按行政级别就是县级市），也包括建制镇中的小镇。但果真这样理解，中共十六大提出的“大中小城市和小城镇协调发展”的命题中，就既包含了前后重复的小城市，又漏掉了建制镇中的大中镇。更恰当的表述应该是：大中小城市和建制镇协调发展。如果我们用城市化代替城镇化，可以把建制镇看作是超小城市，这样，中共十六大的提法就可以改为：“大中小城市和超小城市协调发展”。
再次，人们通常都是提城市群或都市群，而不提城镇群；通常都是把农民与市民并列，而不是与镇民并列；而以人为本的新型城镇化本质上是农村居民的市民化，而不是镇民化。
最后，英文中只有城市化（urbanization），没有城镇化，为了和国际接轨，我们也应该统一采用“城市化”概念。
二、我国城市化现状
（一）城市化水平和速率偏低
从官方公布的数字看，1978—2012年，我国城镇人口由1.72亿增加到7.12亿，城镇化率由17.92%提高到52.57%，年均提高1.02个百分点，接近上中等收入国家平均水平。人们由此可能会自豪地说，我国用30年时间完成了英国200年、美国100年和日本50年走过的城镇化进程，城镇化进程不能说不快！
但实际上，一方面我国的城市化进程严重滞后于工业化和经济发展速度。我国从1978—2011年的33年中，国内生产总值年均增长9.8%，大大高于同期资本主义发达国家年均增长2.5%、世界年均增长3%和发展中国家年均增长5%的速度。但我国的城市化水平仅从1978年的17.92%，提高到2012年的52.6%。考虑到目前我国城镇化水平是以城镇非农业人口占总人口的比率测算的，所谓52.6%的城镇人口中，包含了2.34亿农民工及其家属。由此可见，我国实际的城市化水平远比官方公布的低得多。
另一方面，城市化总体进程沿S型曲线变动，城市化率突破30%后进入加速阶段，直到城市化率接近70%。目前全世界从整体上正处在城市化加速阶段，我们不能把我国的城市化速率和100年前的美国甚至200年前的英国相比，而应该和同处在城市化加速期的相关国家或地区进行比较。韩国在1960—1985年的经济起飞期间，城市化水平从36%上升到了74%，年均提高1.52个百分点。战后日本在创造举世瞩目的经济高增长奇迹的同时，也创造一个至今无人打破的城市化发展纪录：1947—1965年，其城市化率由33.1%提高到68.1%，年均提高1.94个百分点。台湾地区在经济起飞期间，城市化从1946年的19.7%上升到1985年的71%，近40年中提高了51个百分点，年均提高1.28个百分点。而我国在过去30年经济高速发展的过程中，城市户籍人口的增长率不足1个百分点，明显低于上述国家和地区。
（二）人口城市化滞后于空间城市化
在经营城市的口号和土地财政的驱使下，地方政府热衷于不断扩大城市的空间，而抵制进城的农民落户、迁徙的人口定居。2000—2011年，我国城镇建成区面积增长了76.4%，而城镇人口只增长了50.48%（户籍人口增长更慢，近3年中只有2 500万农民工落户），城镇人口密度由8 500人/平方千米降至7 300人/平方千米，人均建设用地142平方米，发达国家82.4平方米，发展中国家83.3平方米。
我国城市人口密度与国外相比差距较大，2003年仅为847人/平方千米，超大城市仅为1 405人/平方千米，与国外的差距非常大。如在1992年纽约和莫斯科的人口密度已达到8 900人/平方千米，巴黎的中心区更高达20 400人/平方千米。我国城市人均住宅面积达到30多平方米，是香港的4倍、日本的2倍。
（三）半城市化带来的社会问题
由于长期以来形成并不断强化的城乡二元体制阻碍了农民工进城落户、迁徙人口定居。改革开放30余年来，不仅形成了为数2.6亿的农民工（其中1.66亿为新生代农民工即80后和90后），而且形成了5 800万留守儿童和数以千万计的留守妇女和留守老人（空巢老人），这一方面导致季节性甚至部分地区常年的民工荒，而且造成了春运潮巨大运输压力，其中隐含的严重社会问题不言而喻。