世界银行制裁体系下的国有企业境外合规体系构建思路

对外开放40多年来，中国在走向世界的过程中实现了跨越式发展。十九大报告明确指出，要以“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重，构建全面开放新格局。由于各国家、地区之间的政治、经济以及法律制度之间存在差异，中国企业，特别是国有企业，在国际化发展的过程中机遇与风险并存，境外合规经营已成为“走出去”的高风险雷区。近年来，随着世界银行制裁中国企业的案例频发，世界银行合规制裁风险越来越引起国有企业重视。2009年，4家中国企业首次进入世界银行“禁令黑名单”；2019年6月，某国有企业及其下属730家子公司被集体制裁，使得被制裁中国企业和个人数量激增，创历史新高。了解世界银行制裁体系对国有企业强化境外合规管理，规避海外经营风险具有非常重要的现实意义。

一、世界银行制裁体系

世界银行集团共五家机构，包括：由国际复兴开发银行、国际开发协会构成的世界银行，主要向发展中国家的政府提供资金、政策咨询和技术援助；以及国际金融公司、多边投资担保机构和国际投资争端解决中心三家机构，主要向私营企业、包括金融机构提供资金、技术援助、政治风险担保和争端调解服务。

（一）世界银行制裁体系

世界银行的制裁体系是世界银行对参与世行援助项目、从事相应制裁行为的实体和个人进行制裁安排的统称，是一种正式行政程序。

（二）制裁相关政策

世界银行集团层面的制裁政策主要包括《世界银行集团：反欺诈与反腐败制裁政策》和《世界银行集团制裁指导方针》，通过政策规定了用以裁定并制裁与世界银行集团融资或担保业务相关的涉嫌欺诈和腐败行为的管理体系，确定了何种行为将受到制裁及可能的制裁形势，并为实施制裁的人员提供了做出制裁决定时应考量的因素[1]。

此外，世界银行制裁相关政策还包括《世界银行程序法：在世界银行资助项目中的制裁与和解程序》、《世界银行指令：制裁在世界银行资助项目中的欺诈和腐败行为》、《国际金融公司制裁程序》、《多边投资担保机构制裁程序》和《世界银行私营企业程序》。

（三）制裁主体及受制裁行为

世界银行制裁实施的对象主要包括7类，分别为：参与世行项目的投标人、直接采购合同和世行资助合同的供应商、承包商及其代理人、分包商、顾问公司及子顾问公司、服务提供商和借款人（包括世行贷款的受益人）。

世界银行制裁通常具有连带效力，即制裁范围不仅限于合同中涉及的实体，还可能包括被调查方的关联实体和参与违法行为的个人（包括经理和董事）。如果关联公司（包括母公司）被认定为直接参与违法行为或对违法行为负有一定程度的责任，则通常可能受到制裁。

制裁主要针对以下五种行为：欺诈；通过任何作为或不作为（包括虚假陈述），蓄意或因为疏忽大意误导（或企图误导）某一方，以谋取金钱或其他利益，或逃避义务。腐败；直接或间接地提供、给予、接受或索取任何有价值的物品，从而不正当地影响另一方的行为。共谋；双方或多方之间共谋，旨在于实现一个不正当目的，包括对第三方的行为产生不正当影响。妨碍；主要指以实质性方式妨碍世界银行调查，或实施了旨在实质性妨碍世界银行行使其审计权利的行为。胁迫；直接或间接地危害或损害（或威胁将危害或损害）任何一方或其财产，以不正当地影响该方的行为。

（四）制裁程序及制裁措施

2006年起，世界银行采用两级制裁决策体系和制裁程序。首先由廉政局作为调查兼公诉机关开展调查和临时制裁程序，将“指控声明及证据”递交一级审理机关——资格暂停与取消主管办公室，由资格暂停与取消主管进行初审。如证据充足，表明被调查方存在应制裁的行为，则对被调查方发出包括指控、证据和建议的制裁措施的“制裁审理通知”。如被调查方未提出异议，则制裁措施生效；如果被调查方不同意制裁决定，可在90天内提出书面解释，上诉至二级审理机关——制裁委员会要求听证。制裁委员会作为最终裁决者，一旦作出决定，制裁措施立即生效，任何主体不能再进行申诉。

世界银行的制裁措施共6类，分别为：附条件的解除制裁、予以制裁、附条件的免于制裁、永久制裁、谴责函和赔偿损失或其他救济措施。

其中，三年附条件的解除制裁是世界银行默认的“基准制裁”，也是最频繁使用的制裁方法，目的在于鼓励被制裁方采取补救措施并进行内部整改。制裁解除的条件一般包括：建立或完善诚信合规制度以及采取补救措施处理违规行为。

（五）协商解决程序

廉政局在2010年启动协商解决机制，正在接受调查的企业或个人在世界银行制裁委员会发布最终裁定之前，都可以通过与廉政局进行协商的方式来解决问题，从而达成和解，减轻制裁。在和解协议执行过程中，协议签署方必须严格遵守约定，定期向世界银行合规办公室报告进展，接受其评估与持续监督。在满足审查要求后，被制裁单位或个人将被解除制裁或免于制裁。

2020年世界银行制裁体系年度报告指出，2016年至2020年，世界银行共作出302项制裁，其中162项达成和解协议，占比42%。制裁期限低于3年的，在一级审理机关裁决中占比55%，在二级审理机关裁决中占比31%，而在和解协议中占比达91%。通过协商解决程序达成解协议，能够有效的争取世界银行制裁措施的缓和或减轻。

二、应对世界银行制裁的正反面典型案例分析

案例1：A公司通过和解协议争取制裁力度的减轻，健全合规体系解除制裁。

2019年，世界银行集团宣布，因某国有企业A公司及其2家全资子公司在某境外公路建设项目投标过程中编写并提交虚假的项目业绩从事欺诈行为，对A公司及其控制的关联企业实施制裁。A公司及其关联公司在调查中积极与世界银行寻求协商，达成和解协议，承认责任、采取自愿补救措施与纠正措施并与廉政局积极合作，满足了制裁减轻情节，将禁令期缩短为9个月，并附24个月附条件不予制裁。其后，A公司及关联企业建立了符合《世界银行集团诚信合规指南》的合规体系，成功从世界银行集团的制裁名单中移除。

案例2：B公司消极应对，未建立符合要求的合规体系，制裁期延长。

2017年，世界银行向某国有企业B公司发出制裁审理通知，因其在某建设项目的招标中虚报过往业绩涉嫌欺诈，对其实施制裁。B公司未在收到通知的90天内提交抗辩文书，因而裁决对其实施三年附条件解除制裁。B公司因未能建立符合世界银行标准的诚信合规体系，制裁被无限期延长，时至今日仍被列于制裁清单内。

可见，建立符合世界银行标准的合规体系对于免予或解除制裁，防范化解合规风险，避免遭受巨大的经济和声誉损失至关重要。

三、世界银行制裁体系下国有企业境外合规体系构建的意义

（一）有利于提升合规水平，营造良好内部氛围

通过正方面典型案例可知，世界银行制裁体系下通过建立符合世界隐含标准的合规体系对国有企业免遭更大经济损失有着十分重要的意义。不仅如此，构建合规体系还能够保证国有企业内部有效解决潜在违规问题，避免员工由于体系不完善而产生违规事件。通过构建合规体系，能够让国有企业的境外项目开发都规范在合规的章程和培训上，能够让企业自身和内部员工在日常经营活动开展时，都能够将合规文化和内容牢记于胸。境外经营要考虑境外的经济形势、政治文化和法律环境，因此，构建合规体系能够确保国有企业在充分考虑境外环境的基础上进行项目开发，能够吸收境外优秀成熟的企业发展经验，不断学习化为己用，从而提升自身企业内部的合规水平，营造良好的国有企业内部氛围。

（二）有利于增强国有企业境外项目适应能力

构建境外合规体系，有利于国有企业在开设境外项目时能够更加适应境外的不同环境。由于不同的国家和地区都有不同的法律监管体系，加上各个国家和地区之间的风俗文化、政治经济文化都会对法律监管有所影响，因此构建合规体系，能够充分考虑各个国家和地区不同的法律背景，包括政治文化等“软法律”的现实背景和环境。通过境外合规体系的构建，能够提高国有企业应对不同国家、地区的项目开发适应能力，有效应对不同国家和地区的法律环境。并且，构建合规体系能够保证国有企业在拟开发境外项目之前，结合各个国家、地区的不同法律做好尽职调查，能够确保境外项目能够在建立初期就能够依照境外法律合规运营和开发，从而能够减少违规风险，可以有效应对境外法律风险和世界银行制裁，从而维护国有企业境外项目的正常运营。

（三）有利于提高国有企业境外形象和国家形象

国有企业在世界银行制裁体系下构建合规体系，能够有效提高企业境外形象。一方面，在合规体系的构建下，国有企业能够主动履行自身责任和义务，能够尊重境外项目开发国、地区的法律规范，能够在境外项目的开发中主动承担社会责任，能够在境外项目开发国、地区及其周边地区开展交流活动，能够有效推广国有企业项目，还能够表达出中国企业在他国开发建设时对他国文化、风俗的尊重，有利于他国用好的眼光看待中国、看待中国企业，从而提高国有企业的境外形象以及中国的国家形象，在推动境外项目开发地区经济发展的同时，呈现出负责的大国企业形象，从而提高国有企业在当地的形象和口碑，能够以更加良好的形象、信誉和口碑融入该地区的市场和社会中，从而能够在持续发展中创造境外发展机遇，赢得更多地市场空间。

四、国有企业境外合规体系构建

世界银行公布的制裁清单显示，中国企业主要因欺诈与腐败等违规行为、交叉制裁、关联公司而被制裁。截至2021年8月26日，世界银行受制裁个人和企业名单中共涉及136家中国企业和个人（不含港澳台地区），其中超过半数的制裁源于涉嫌欺诈与腐败或违反《世界银行采购指南》的行为。2020财年的制裁体系年度报告中，被列入制裁名单的10家中国企业或个人皆因欺诈而被制裁。

为防范违规行为的出现，完善合规政策，建立健全诚信合规体系势在必行。

（一）适用依据

《世界银行集团诚信合规指南》是国有企业应对世行制裁最有效的依据。同时，中央企业适用国务院国资委《中央企业合规管理指引（试行）》，地方国资有企业适用本地政府部门发布的合规管理指引，境外经营合规管理适用发改委等七部委发布的《企业境外经营合规管理指引》。国际标准化组织（ISO）2014年推出《合规管理体系指南》，2021年发布《合规管理体系要求及使用指南》，将企业合规管理提升至认证层面［2］。

（二）合规体系构建思路

 排查风险。分析现有境外业务分布的区域，对各国家、地区合规政策进行梳理，排查已发生或可能发生制裁的合规事件，评估风险，开展差异性分析，编制《合规风险清单》。

完善制度。梳理现有合规管理制度，完善合规管理制度体系。以制度的方式明确合规管理的目标、范畴、流程、考核、问责等内容，奠定企业合规经营的制度基础。

明确分工。分解任务，明确各部门、各子公司、各分支机构合规管理权责，确保各项合规管理工作高效落地。

流程落实。将合规融入公司各业务流程，针对具体领域制定合规操作手册，明晰特定岗位存在的合规风险并给予精准指导，借助系统实现管控需求。

培育合规文化。发布合规倡议，倡导合规承诺，建立并培养基于信任的、具有包容性的、鼓励合规行为、对违规行为零容忍的企业合规文化，使合规成为员工的行为共识。

前置法律尽职调查。境外各国和各地区有着不同的经济背景和政治制度，面对同一问题存在不同的规范和要求。为了应对境外各国和地区不同的复杂经济环境，减少国有企业境外经营的奉献，因此针对拟开发的项目必须要做好前期的法律尽职调查工作。在每个项目的早期或是开发前都对该项目所在区域、国家的当地法律及其环境做好调研工作，并以报告形式将其法律环境的详细内容进行记录和整理，在已确切项目开发地的法律法规后再开展开发工作，从而能够通过严密的法律法规调查和分析，加强国有企业境外合规体系的构建，有效地在项目发开的过程中，有预备地应对境外法律环境带来的风险和问题。

国有企业作为党和国家重要物质基础和政治基础，肩负着重大的经济责任、政治责任和社会责任。全面加强合规管理，提升合规管理水平，健全合规管理体系，既是国有企业持续健康发展的前提和基础，更是国有企业提升国际竞争力的手段和保障。

本文来源：《商业观察》https://www.zzqklm.com/w/jg/125.html