作为合理偏狭的公共性

公共性是现代治理话语中最为核心的概念之一。作为一个“具有历史流动性”[1]的范畴，公共性被确立为政府的基本价值原则是治理体系的重心从政治转向行政的一个结果，其实现主要是以政府的政策和行动为途径的。在理想意义上，一项具有公共性的政策或政府行动应当旨在同等地促进这个社会中所有个体与群体的利益。就此而言，公共性的构成要素主要包括两个方面，一是包容性，即公共性要求政府将社会中存在的所有利益都包容在内；二是无偏狭性，即公共性要求政府同等而不厚此薄彼地对待它需要包容的所有利益。[2]在现代治理史上，包容性的问题通过争取代表权的政治斗争得到了解决，今天，在世界上的各主要国家，所有利益都应当在政治权力结构中得到代表已经成了一个广泛的制度共识，所存在的区别仅仅在于代表的产生方式。[3]另一方面，无偏狭性则是现代治理的一个悬而未决的难题，因为现代社会总是存在着普遍的不平等，进而就导致了各种利益得到代表的能力的不平等，就造成了公共政策与政府行动的偏狭性。这种作为不平等产物的偏狭性当然是不合理的，它反映了政府在供给公共性上的失败。但另一方面，在客观存在着普遍的不平等的条件下，遵循无偏狭性的要求也并不足以保证公共政策与政府行动的公共性，而只是把不平等的社会现实转化为了不平等的政治现实。在很多时候，要供给公共性，政府需要对社会中的不同利益采取一种合理的偏狭，通过政府行动的合理偏狭来矫正不平等的社会现实。

一、无偏狭性的契约论解释

要理解什么是无偏狭性，我们可以考虑冷曼(James Lenman)所举的下述例子：某个政府要在两项政策之间做出选择，其中，如果选择政策A，该政府将为社会提供某种公共产品G，代价是杀死其2000万公民中的20位；如果选择政策B，该政府将为社会提供完全相同的公共产品G，代价是向其2000万公民中的每一个人施加了百万分之一的被杀风险。[4]

这一例子精准地描述了公共决策面对的复杂现实环境。如前所述，现代政府的基本职能是供给公共性，其要求是，所有政府决策都必须以生产某种公共产品为目标。另一方面，公共产品的生产是有成本的，在极端情况——比如防卫性战争——下，这种成本可能意味着某些社会成员需要为此付出生命。由此就产生了无偏狭性的问题，即如何让该公共产品的成本不偏不倚地落在每一个社会成员身上的问题。在这里，根据主流定义，公共产品是在使用上具有非竞争性与非排他性的产品。如果G真的属于公共产品，那它的益处就可以被视为不偏不倚地为所有人共享。因而，从无偏狭性的角度出发，需要考虑的就更多是生产G所需付出成本的分配问题。比较政策A与政策B，它们所指向的公共产品是相同的，不同的是，在政策A中，为了生产该公共产品而必须付出成本的分配是偏狭的，无论政府决定杀死其2000万公民中的哪20个，都只有这20位公民承担了成本；而在政策B中，成本的分配则是无偏狭的，因为每一位公民承担的死亡风险都是相同的，进而，虽然最终总会有某20位不幸的公民实际遭受死亡的后果，但对于这一不幸，所有人都做出了同等的分担。

在实践中，这种区别是很重要的。如果在一个由一个多数民族与一个少数民族构成的国家中军人大多乃至全部都是少数民族的成员，那么，虽然由这些军人所构成的国防力量本身仍然属于一种经济学意义上的公共产品，但这个国家的政府对国防的供给本身则不具有公共性。相反，这乃是密尔所说的“多数人的暴政”，是一些人通过单方面地向另一些人施加社会成本而对后者施行的暴政。所以，如果要供给公共性，在上述例子中，政府就应当基于无偏狭性的理由而选择政策B。换句话说，政策成本分配的无偏狭性是衡量一项政策是否具有公共性的基本标准。

冷曼认为，对政策B的偏好是契约论的核心特征，反映了契约论的理论追求。在契约论看来，“对你的损害不能直接通过我的收益而得到补偿。在A中，某件事就这样发生了。这个社会事实上把它的20名成员仅仅作为手段，将他们的死亡作为购买G的一个可接受的价格。但一种可能许可要求他们为此买单的原则是他们可以非常合理地拒绝的。而在政策B的例子中，成本是一种由所有人在追求一种所有人都有希望分享的好处中共同分担的死亡风险。这显然可以被更合理地呈现为一条能够向每一个受影响的人证成的原则。”[5]契约论要求政府不仅要供给公共产品，而且在对任何公共产品之成本的分配中都要做到不偏不倚，只有这样，政府对公共产品的供给才属于一种具有公共性的行为。

在罗尔斯看来，社会是一项合作性的冒险事业，而且，在每个人都有自由不加入社会的前提下，他们之所以仍然选择加入社会，必然是因为社会是一项值得的也就是会带来互益性利益的冒险。[6]在这个意义上，我们可以把社会本身视作一项公共产品。社会作为公共产品的标志在于，人们可以通过对它——具体来说是其中的合作性关系——的利用来创造互惠性的利益。同时，社会又是一种具有冒险性质的公共产品，任何人一旦参与社会合作就陷入了一种成为最小受惠者即在互惠性关系中受益最少者的风险。假设社会作为一项合作性的冒险存在一定成本，这种成本就是，互惠性关系并不意味着所有人都是同等地受惠，因而社会中总是会出现某些最小受惠者。进而，如果要让社会能够作为一种公共产品而存在，就必须让最小受惠者这一合作成本的分配具有无偏狭性。对此，罗尔斯提出了他著名的解决方案，其中，“无知之幕”就是一种旨在达成无偏狭性的程序性设置。[7]

如冷曼的例子所表明的，要让合作成本的分配具有无偏狭性，就是要让每一个人都有成为最小受惠者的同等概率，而在每一个人在社会合作中的现实处境都不相同且这种差异为每一个合作参与者所确知的条件下，这显然是不可能的。为了说明问题，我们可以考虑一个高度简化的例子：假设C是一名社会处境较好的人，其所拥有的财富足以支撑他一年不参与任何社会合作而不影响生活质量；D是一名社会处境较差的人，其所拥有的财富只够支撑他一周不参与任何社会合作；现在出现了一个机会，让C和D可以通过彼此间的合作来创造出非常可观的共同收益，但是否合作、如何合作以及如何分配共同的收益需要双方共同商定；在以上条件下，显然，D将有更大的概率成为与C的合作关系中的最小受惠者，因为他的现实处境使他只拥有较少的议价能力，进而，合作成本的分配就不可能是无偏狭的。

要解决这一问题，一种方案是对C和D进行“拉平”，即消除其社会处境的差异，进而消除他们之间因为社会处境的不同而产生的议价能力的不平等，从而使得他们能够同等地影响合作成本的分配，而这通常就意味着他们将有同等的概率成为最小受惠者。但在罗尔斯看来，这种方案是不可取的，因为如果要“拉平”所有人社会处境的差异，在一个人的社会处境总是与其自然禀赋有关的意义上，最终必然就要消除所有人自然禀赋的差异，而这不仅在道德上是不可证成的，在实践上也是无效率的，因为它否定了通过社会成员间多元化的才能来为社会创造更多价值的可能性。[8]于是，出于既要实现合作成本的无偏狭性分配又要避免“拉平效应”的双重目的，罗尔斯提出了原初状态与无知之幕的双重设置，不试图抹平人们在社会处境上的实际差异，而是去抹平人们对各自社会处境的认知差异，使所有人都处于对彼此社会处境的一种无知状态。进而，当所有人都是无知的时候，他们对合作方案的选择就都出于同样的不确定性，而这种基于同样的不确定性的选择就将使他们获得成为最小受惠者的同等概率。当政府能够在所有社会合作中都提供某种无知之幕从而把所有人都置于一种原初状态中时，社会合作成本的分配就获得了无偏狭性，而政府对社会的治理就获得了公共性。

二、无偏狭性的制度供给悖论

对无偏狭性的强调是由罗尔斯所复兴的当代契约论的一个重要特征。而当代契约论之所以如此强调无偏狭性，并试图通过无偏狭性来定义公共性，是由它所处的治理现实所决定的。这一现实就是：当代治理体系的重心已经从政治转向了行政——即狭义上的政府，相应的，现代政治对普遍性的追求也就转化为了行政对公共性的追求。正缘于此，当代契约论与一些行政理论表现出了许多相似之处。比如，传统的官僚制理论就也主张官僚行为的无偏狭性，而官僚行政之所以能够被视为一种公共行政，也正是因为官僚机构对所有社会利益不偏不倚的对待本身就让它的活动呈现出了公共性的特征。[9]在当前的政府质量研究中，无偏狭性也被视为政府质量的一个核心构成要素。[10]

契约论主张社会合作成本分配的无偏狭性，而在罗尔斯这里，这种无偏狭性是通过匿名化的制度设计来予以保障的。问题在于，即使我们可以保证某种合作关系中参与各方问的匿名性，从而让一种制度及其所蕴含的公共产品无偏狭地适用于参与各方，但参与各方在适用这一制度中所受到的实际影响仍然可能是偏狭的，进而，仅仅供给无偏狭性就不足以让该制度以及执行该制度的行为产出具有公共性的结果。

比如，高考制度是为提高一国人力资源水平和促进高等教育资源公平分配而设立的一种制度。这种制度所产生的公共产品是让每一个努力根据国家的需要提升自身人力资源水平的人都有机会接受高等教育，其成本则在于，很多人可能上不了理想的学校或最终落榜。由于高考录取取决于分数和分数线间的匹配关系，要让这一制度的成本无偏狭地落在每一个人身上，一个可操作的办法是给分数线的划定者设置一道无知之幕，让他们除了分数之外看不到任何一位考生的任何信息。进而，无论一位考生有没有被某所学校录取，高考制度的运行都是无偏狭的。但在实践中，仅仅这么做是远远不够的。即使每一个人面对的都是完全相同的试卷，由于不同地区、不同群体甚至不同个体所能接触到的前期教育资源都不相同，看似无偏狭的制度设计也可能造成对不同群体甚至个体的偏狭对待。比如，最近十几年，美国一些公立大学集体提高录取分数线的行为就引发了穷人及少数族裔群体的激烈抗议，因为这种做法明显将越来越多穷人和少数族裔成员排除在了优质公立大学的门外。[11]在划定分数线时，决策者的确面对着一道无知之幕，无从知晓每一位潜在申请者的个人信息和分数信息。但同时，贫困考生与少数族裔考生因为前期的教育劣势而在整体上考分较低，这是美国社会中的背景性常识。所以，仅仅通过无知之幕的制度设计并不足以保障决策者在分配决策中做出无偏狭的判断，也不足以保障高等教育资源和机会的公共性。

在现代社会，人们在设计各种制度时大都包含了与契约论相似的意图，希望让人们能在各种制度空间中无偏狭地对待彼此，让制度的运行能对所有人产生无偏狭的后果。但由于社会中普遍存在着非制度性的不平等，人们在制度空间中无偏狭地对待彼此的结果则经常是使不平等的社会现实得到了再生产与合法化，结果，政府对制度权威的维护以及通过维护制度权威而做出的对无偏狭性的供给就不能为社会带来公共性。我们可以通过对信用制度这一现代市场经济之基础性制度的分析来进一步说明这一观点。

无论经济学家[12]还是政治哲学家[13]都同意，信任是市场交往必不可少的一个支持因素。对个体市场主体而言，其他人的信任构成了一种重要的市场资源，是他在市场竞争中取得成功的关键；对整个社会而言，市场主体间的信任可以节省大量的“交易成本”，从而使社会有能力去追求其他更加值得追求的价值。另一方面，信任是非常脆弱的，且信任关系一旦被破坏，就非常难以得到修复。[14]因此，为了维护社会信任，我们需要某种制度来帮助每个人甄别其他人的可信性，来鼓励守信的行为和惩罚失信的行为。信用制度就是出于这样的考虑而被建立起来的。在实践中，信用制度表现为一系列标准化的规定，如每消费多少钱就可以积多少分，每欠了多少钱不还就会被扣多少分等，而且，如果一个社会的最小货币单位是1元，那么，规定每消费1元就可以积1分，每欠了1元钱不还就会被扣1分的制度就可以被视为一种最不偏不倚的制度，因为已经不可能做出更低标准的规定了。在这种制度下，每一个人都有能力去做一个有信用的人，每一个人也都有责任不去做一个无信用的人。如果这个社会还建立起了足以满足每个社会成员基本需求的社会保障制度，那每一位社会成员成为失信者的风险在制度上就都是相同的——因为社会保障制度已经把每个人的失信风险在制度上降到了0。进而，如果有人事实上成为了失信者并由此在市场竞争中处于了劣势，就需要承担相应的后果。

然而，如果福利制度真的能够将所有人的失信风险降到0，意味着所有人事实上都是“懒汉”，即他们都安于基本需求的满足，而不愿承担通过参与市场竞争来改善自身生活的风险。如果是这样，那信用制度就不必存在了，因为基本需求已经得到满足而又不愿承担风险的人是不会失信的。反过来，既然信用制度存在，那社会中的绝大多数人就不可能是“懒汉”，而是希望通过参与竞争来改善自身生活的积极市场主体。这些积极的市场主体愿意参与市场竞争，而只要参与竞争就会面临失败的风险，且如果真的竞争失败，就很可能陷入失信的处境。在这个意义上，每个人所面对的失信风险并不是由信用制度所决定，而是由每个人承担竞争失败之后果的能力所决定的，而所谓承担竞争失败之后果的能力，主要就是指一个人既有的财力。通常来讲，财力较雄厚的竞争主体将能够承担更多的失败，财力较薄弱的竞争主体则可能在一次或有限的几次失败后就陷入了失信的处境。可见，即使信用制度本身是无偏狭的，不同市场主体所面对的失信风险也是不相等的。进而，在信用制度主要被用于信贷资源的分配的条件下，不同市场主体在这一分配中成为最小受惠者的概率就也不相等。在某种意义上，政府之所以要提供信用制度或至少是为信用制度的实施提供别的制度支撑，是为了把信贷资源变成一种公共资源，使所有守信的市场主体而不仅仅是那些与金融机构有着紧密的非制度性联系的市场主体才能使用这一资源。在这个意义上，无论信用制度在实践中被用于何种目的，政府对这一制度的供给或维护本身就是在进行公共治理，是在试图确保对信用制度的所有运用都具有公共性。但当市场主体间的财力状况事实上导致了他们失信风险的不均等时，信贷资源就无法成为一种公共资源，而政府对无偏狭的信用制度的供给就也将无法为市场的运行带来公共性。

三、合理偏狭的可能性

在实践中，财力更雄厚的市场主体更容易获得信贷资源，这是一个可以观察到的经验事实，也是以信用制度为基础的信贷制度运行的必然结果。从制度运行的逻辑来看，这些市场主体之所以更容易获得信贷资源，并不是因为他们拥有更雄厚的财力，而是因为他们做出了更多消费，促进了社会生产；他们虽然在消费或生产的过程中欠了很多钱，又都按时足额地还上了这些钱，从而维护了社会信用体系的健康运行；他们的市场行为并不总是成功的，但每当出现失败时，他们都自己承担了失败的后果，而没有通过失信把这些后果转嫁给社会，从而为其他社会主体树立了榜样。简言之，让他们更容易获得信贷资源不仅在经济上，而且在道德上也是一件正确的事情。但问题在于，谁不愿意多消费并通过多消费来为社会做出更多贡献呢？在存在对失信行为的有效制裁的前提下，谁又不希望自行承担竞争失败的后果，并通过诚实守信来寻找东山再起的机会呢？不幸的是，并非所有人都有自行承担失败后果的能力。结果，当在财力上存在严重不平等的两个市场主体遭受了相同程度的市场失败时，一个能够自行承担相应的后果，由此证明其仍然是一个可信的市场主体，进而就可以通过获取新的信贷资源来东山再起；另一个则不得不陷入失信的境地，从而在新的竞争中处于严重的劣势，被市场不断地边缘化。如果是这样，那我们就很难说基于无偏狭性原则设计出来的信用制度真的对所有人做出了一种不偏不倚的对待。进而，政府对这种制度的供给和维护就不能被视为一种具有公共性的行为。

一种旨在促进抽象平等的制度总是会因为现实中的不平等而受到扭曲，进而导致悖论性的后果，正如所有试图寻求普遍性的理论尝试都会导致那些难以被普遍化的差异或他者的边缘化一样。[15]当现实中的不平等倾向于扭曲公共政策试图达到的无偏狭性目的时，政府在进行政策设计时就应当做出一种反向的偏狭来抵消和矫正这种扭曲。以信用制度来说，如果施行信用制度的目的是保障信贷资源分配的公共性，使信贷资源能够成为一种公共资源，而人们在经济上的不平等又造成了他们在守信能力上的不平等，那信用制度就应当对因为经济处境较差而守信能力较低的人做出额外的保护，否则，信贷资源对这部分社会成员事实上就是封闭的，而信用制度就成了一种社会排斥的工具。需要强调的是，在这里，偏狭必须是合理的。比如，我们不能偏狭地适用制度规则，不能因为某个人守信能力低就认定他的失信行为不属于失信，这么做只会起到鼓励失信的效果，也必然损害制度的权威，结果仍然是对所有市场主体做出了不具有公共性的对待。合理的偏狭应当对造成了守信能力不平等的不合理因素进行矫正。比如，财力上的不平等就是需要加以矫正的最重要的不合理因素。之所以如此，是因为信用制度的功能是识别可信的市场主体，而财力上的不平等必然会干扰这一功能的履行，因为经济处境不同的市场主体在证明其可信性的问题上并不拥有同等的机会，结果，信用制度就无法准确地识别出可信的市场主体。

要矫正财力上的不平等对不同市场主体真实可信性的扭曲，我们可以考虑在信用值计算中引入比例原则。我们可以假设存在M和N两个市场主体，其中，M拥有的可消费财产——即基本需求得到满足后的剩余财产——为10000元，N拥有的可消费财产为1000元，并且，两个人都实际消费了1000元。如果信用值的累积仅仅与消费值有关，而且信用值与消费值是1∶1的关系，那么，根据这种无偏狭的制度设计，M和N都将获得1000分的信用值。再假如授信额度与信用值也是1∶1的关系，那么，M和N都将获得1000元的授信额度。如果M和N都实际借出了这1000元钱，且都在市场竞争中赔掉了这1000元钱，那么，根据每欠1元钱就扣1分的信用扣分规则，M可以通过还上这笔钱来维持自己的信用值，N则将失去自己的全部信用值。问题在于，仅仅无力还钱并不足以表明N是一个不可信的市场主体，而为了证明自己的信用，在没有别的合法途径的前提下，他就可能到黑市上去用更高的代价借钱来还上自己的欠款。如果他不这么做，就将被排除在社会的信贷资源之外，而如果他这么做了，就会使自己陷入更大的经济风险。这样一种信用制度看似不偏不倚地对待了M和N，实则强化了M和N之间业已存在的不平等，相应的，施行信用制度的结果就不是无偏狭的。

还是M和N，如果对信用值的计算将二者的财力差异纳入考虑，比如根据二者财力的比例来反向加权确定二者的信用值，即M获得1000分，N获得10000分，意味着M还是获得1000元授信额度，N则将获得10000元授信额度。再如果M和N都借出1000元且都在竞争中赔掉了这1000元钱，那么，M和N都不会因此而被排除在信贷资源之外。这里的问题是，如果N不断地失败，最终将这10000元的授信额度全部赔掉，或一开始N就将这10000元授信额度全部借出并赔掉，不仅对自己造成了更大的损害，也对社会的公共资源造成了更大的浪费，如何避免这一情况？一种可能的办法是，将未加权的信用值——对M和N来说都是1000——作为每次借贷的上限，同时将借贷金额的亏损纳入授信额度扣除之中，从而避免恶意失败的行为。这样做让社会中的富人有了更强的动力去促进社会平等，因为社会越是不平等，他们在信贷资源的分配中就越处于劣势；也督促所有人更加负责任地对待和使用信贷资源，从而提高信贷资源的整体配置效率。由此，即使都在竞争中失败，但在耗尽自己的授信额度或可以转化为授信额度的可消费财产之前，信贷资源仍然是同时向M和N以及他们所代表的不同社会群体开放的，所以它仍然是一种公共资源。如果某一方事实上就是不负责任或不胜任的——这两方面共同构成了他的不可信性——市场主体，那扣除制也可以较快地识别出他，从而降低社会因此面临的风险。在这里，促进社会平等与降低社会风险的两方面考量需要获得一种政治性的平衡，并基于这一平衡来确定信用值和扣除额计算中的具体比例。

当然，这样做总是会让N比在前一种方案中对整个社会造成更大的风险，但它无疑让M和N在信贷资源这一公共资源的分配中成为最小受惠者的概率更加均等了。事实上，信贷制度本身就是一种风险，它的存在表明社会鼓励其成员通过合理冒险来追求更好的生活，同时为社会创造更多的价值。另一方面，冒险就可能失败，因而，要鼓励所有人合理冒险，社会就需要对所有人的失败风险做出更加均匀的分配。再一方面，要避免信贷制度助长赌徒心态，政府还需要对如何合理地使用信贷资源做出更多培训和监管，而在这一点上，政府仍然需要做出某种偏狭。因为，富人往往有更强的能力去获取这方面的知识，并因此加强对冒险行为的自我监管，穷人则通常缺乏这方面的信息，并因此被暴露在更大的风险之中。当前，互联网金融的兴起给了社会中处于较弱势处境的人们更多的融资渠道，但同时，如引起极大争议的“裸贷”等事件表明的，投资培训和监管的缺失又经常增大了他们面对的失败风险，反映了政府职能履行的不力。政府不仅“有保障社会公正的‘义务’”，[16]而且要找到恰当的方式来履行这一义务。对于社会来说，在假设所有人都不会故意给社会造成风险的前提下，穷人总是意味着更大的风险，因为他们自我保护的能力更差，就更容易使他们自己面对的风险溢出为社会风险。但如果政府的目标是尽可能地对所有人实际面对的风险进行均等化，那就需要通过某种程度的合理偏狭来帮助那些无力保护自己的人分担风险。

对于社会而言，信贷制度是一种激励制度，其目的是激励所有人通过守信的冒险行为来为社会创造价值。但如果不对信贷制度的实施做出符合合理偏狭的规约，它就可能变成一种不当激励，鼓励处境较好的社会成员通过扩大不平等来垄断信贷资源。在制度实践中，这样的情况并不少见。以教育来说，每个社会都鼓励未成年人不断提高自身的学习成绩，以提高社会成员的整体受教育水平和国家的人力资源质量，而要达到激励效果，政府就必须将成绩作为某些重要资源——如更好的受教育机会——的分配依据。问题在于，成绩不仅与未成年人自身的学习投入有关，也与每个未成年人能够获取的教育资源有关。因此，当政府将下一阶段的优质教育资源作为对个体未成年人学习成绩的激励措施时，经常就会引发不当刺激家庭教育投资的结果，许多富裕家庭就会通过价格杠杆来垄断优质教育资源，进而增加这些家庭中的未成年人获得更优质教育的机会。要解决这一问题，一种思路是在某个阶段——如义务教育——内严格实行教育资源的平等分配，让每一个未成年人都能使用质量完全相同的教育资源。在技术上，这么做并非不可行，但成本一定是极其高昂的。本文可以提供另一种思路，这就是，政府不直接干预前一阶段教育资源的分配，而在成绩认定时根据前一阶段教育资源的分配情况进行比例折算。如果A学校教育资源质量分值为1，B学校分值为0.5，那么，在成绩认定时，A学校学生的成绩就需要乘以0.5的系数才能与B学校学生的成绩进行比较。只有这样，不同学校中学生的成绩差异才仅仅反映了他们自身学习投入的差异，进而，相应的激励性教育机会分配方式才能真正起到应有的激励效果。这样做的好处是，富裕家庭将不再有动机垄断优质教育资源，因为不同学校在教育质量上的差异越大，“好”学校学生的成绩就越不“值钱”。进而，政府并不需要直接干预教育资源的分配就也能促进教育资源的均等化。

合理偏狭并不违背现有的制度设计原则，相反，现实中的很多制度都体现了合理偏狭的思想。最典型的例子是累进税制。在现代国家中，税收是所有公共产品的基础，纳税则是每一社会成员承担相应成本的基本方式，而在纳税问题上，我们并不要求“法律面前人人平等”，即以人头为单位来确定税率，而是采取的以收入为基础的比例税制，这就是一种合理偏向社会中低收入者的制度设计。当然，到底什么样的比例才算得上合理，这是一个非常复杂的技术问题，需要我们对社会的收入结构及影响收入结构变化的因素有非常全面的认识。但无论如何，诸如累进税制这类制度的存在表明，通过制度的合理偏狭来得出无偏狭的结果，这在实践上是完全可行的。

公共性是一个历史范畴，公共性的生成包含了政治与行政分化的历史，包含了“政治的开放性和普遍性转化为行政的公共性”[17]的动态过程。这一过程完成之后，我们得以在抽象的层面上认为政府存在的合法性在于为社会供给公共性，这是现代政府的独有历史特征。而在具体层面，当我们认识到政府对公共性的供给总是通过各种制度工具和政策工具而展开时，就需要思考如何通过制度、政策等治理工具的安排来确保治理行动的公共性的问题。作为广义上的政治体系的输出端，行政体系之运作所产生的结果是否具有无偏狭性是判断其存在和行动是否具有公共性的一个重要标准。但另一方面，“作为一个基本规范，无偏狭性也可以包括非常不同的政策，它并不排除对特定群体或利益的支持。”[18]本文的分析表明，在很多时候，要实现无偏狭性这一目标，政府需要采取某些合理偏狭的制度手段。而且，这一结论并不仅仅适用于政府。在过去几十年世界范围内的治理变革中，越来越多非政府组织分担起了供给公共性的职能，使得公共性本身也逐渐变成了一个社会范畴。但这些非政府组织的具体行动是否具有公共性，仍然需要进一步的分析。与政府不同的是，在多数情况下，非政府组织所关注的都是特殊的人群，它们的行动对其目标人群与非目标人群所产生的影响通常都是偏狭的，而社会通常也不会要求非政府组织一视同仁地对待所有社会成员。但当这种偏狭弥补了政府在供给无偏狭性上的不力因而使得整个社会在包括政府、非政府组织等在内的社会治理力量的所有公共行动中受到了无偏狭的影响时，就也成了一种合理偏狭，而这样一种合理偏狭也将起到增进而不是削弱治理体系之公共性的作用。反之，如果非政府组织对特殊人群的关注造成了社会层面上不合理的偏狭，那这些有资格供给公共性的行动者就也没有实际承担起供给公共性的责任。可见，就增进公共性的目的而言，当前，无论对于政府还是其他社会治理力量，合理偏狭都是一种重要的价值导向。