从城市到社区：改革开放以来城市治理的空间转换与治理创新

改革开放后，我国社会转型加快，治理难度不断增大。如何有效开展社会治理，成为一个全局性的战略课题。随着治理实践的持续开展和治理理论的不断深化，我国的社会治理体制逐渐从行政一元化社会管理体制向治理多元化社会治理体制转型，初步建立起符合国情的现代社会管理体制，形成了一整套较为有效的社会治理模式。①20世纪90年代，现代化、市场化呼唤城市管理的社区化②，民政部首次提出“社区建设”概念并在全国开展社区建设实验或试点工作③，各级地方政府也先后开展社会治理创新实践。2000年发起的“中国地方政府创新奖”和2010年启动的“中国社会创新奖”，相继举办并推出一批较有影响的社会治理创新成果。④这些社会治理创新成果多以城市命名，例如上海模式、沈阳模式、江汉模式、大连模式、顺德模式、青岛模式、宁波模式等等，城市被视为社会治理的地域性空间。党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央对社区治理提出了一系列新理念、新思想、新要求，为我国社区治理现代化指明了路径和方法。社区作为创新社会治理的基础平台和巩固党的执政基础的重要基石⑤，在城市治理中的功能和作用受到更多重视。在改革开放事业迎来40周年的重要历史节点，深入剖析我国城市社会治理的空间结构问题，对于深刻理解和瞻望未来我国城市社会治理的走向，具有重要意义。

一、城市治理的社会空间转换

党的十八届三中全会强调要创新社会治理，这是党的文件中第一次明确以“社会治理”代替以往的“社会管理”。从“管”到“治”的一字之变，是建立在改革开放以来中国社会结构巨大而深刻的变迁基础之上的，是面对新情况新问题新挑战而对传统社会管理体制的回应、改革和创新，“开拓了传统社会管理向现代社会治理转变的新境界”⑥。

改革开放前，我国社会管理体制是高度集权的一元化管理模式，典型特征是在国家和社会的关系上集中体现为政府中心主义，即政府是社会管理的主体，社会是政府管理的对象和客体，并以单位制和户籍制这两大运行机制来保障高度集权的社会管理体制。⑦这一时期城市基层的典型特征是“单位社会”，通过社区单位化和单位社区化的双向发展，城市社区依附于单位社会并处于社会管理的边缘地位。⑧

改革开放后的20世纪80年代，城市中的单位社会逐渐萎缩，以单位制为主、街居制为辅的传统社会管理体制开始发生变化，治理主体由单一主体向多元主体建构过渡，城市治理不再由政府包打天下，社会力量开始进入城市治理领域，街道和社区在城市治理中的地位开始上升。这一城市治理体制的变迁是逐渐形成的，并且是以法律作为保障和准则的。例如，1979年通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》重新确定了街道办事处的性质，1980年确认《城市街道办事处组织条例》继续有效，1989年通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》为城市居民自治提供了法律保障。

20世纪90年代，城市治理又迎来一次重大转变，“社区建设”成为城市治理的突出特征。首先是“社区”由学术语言转变为政策语言。1985年，时任民政部长崔乃夫提出社区和社会服务的概念，这是“社区”首次被官方公开使用。之后1987年民政部在武汉召开全国社区服务座谈会，1993年民政部等14个部委联合下发《关于加快发展社区服务业的意见》。其次是明确提出和开展“社区建设”。1991年，民政部发出《关于听取对“社区建设”思路的意见的通知》，引发学界和实务界对于社区建设的广泛关注。1998年，胡锦涛指示民政部通过社区建设找到一条管理城市基层社会的路子，并要求民政部在一两年内拿出在全国开展社区建设工作的思路。⑨1999年，民政部选择和命名了11个城区为“社区建设实验区”，社区建设实验区活动正式拉开帷幕。2000年中共中央办公厅和国务院办公厅联合转发《民政部关于在全国推进社区建设的意见》，2002年十六大再次提出“建设新型社区”要求，各地开始新一轮的社区管理体制改革。

2004年，党的十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，“社区制”⑩治理体制初步形成。同年，民政部和住建部联合发文，物业管理成为城市治理的重要要素进入城市基层社会治理的研究和实践视野。2006年国务院出台《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，2007年发改委、民政部联合出台《“十一五”社区服务体系发展规划》。从2004年十六届四中全会提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，到2012年十八大着眼于全面建成小康社会、实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”的总体布局，城市基层社会治理进入新的发展阶段，一种治理式的城市社区治理新格局已经形成。

党的十八大以来，社区治理在城市治理中的重要性进一步凸显。2012年，十八大首次把“城乡社区治理”写入党的纲领性文件。2013年，十八届三中全会明确提出了“创新社会治理体制”和“提高社会治理水平”的总体要求，社区治理作为社会治理的重要基础被置于国家治理的全局中来谋划。十八届四中全会从加快建设社会主义法治国家的战略高度，强调推进社区依法治理是全面依法治国的基础。十八届五中全会就加强和创新社会治理作出全面部署，进一步强调社区治理在社会治理中的重要基础作用。十八届六中全会从全面从严治党的高度对社区治理提出了新要求。习近平也多次就社区治理作出重要指示：“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”；“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”；“社区在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用”(11)。这些重要论述深刻阐释了社区治理在党和国家发展全局中的基础性地位和作用，为在新的历史条件下加强和创新社区治理指明了方向。

概览改革开放40年来城市社会治理的变迁历程，可以发现：中国城市治理体制在40年间完成了从“社会管理”到“社会治理”的升华，治理主体从全权全能型政府向多元化主体建构转变，治理空间也由“城市”转向“社区”；在这一转换过程中，国家相关部委基于部门职能起到了推动和引导作用，并在政策和实践两个层面推动“社区治理”进入中央决策层面；从十六大到十八大，尤其是十八大以来，社区治理作为“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要基础，被置于国家治理的全局中来谋划。

二、城市治理空间转换的演变逻辑

城市治理空间从“城市”转向“社区”的过程是伴随改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来社区建设的兴起而直接推动并逐渐形成的，其最初目的是为了适应因计划经济体制渐行渐止和市场化改革、单位制社会解体而引发的一系列新问题，深层次原因则是中国社会体制变革和社会转型同步展开的中国现实需求。

由“总体性社会”向“复杂性社会”转型是城市治理空间转换的深层次结构性因素。“总体性社会”是指一种结构分化程度很低的社会，国家对经济及各种社会资源全面垄断，政治、经济和意识形态高度重叠，国家政权对社会全面控制。(12)总体性社会里，社会治理依附于国家政权体系，城市户籍居民基本上从属于某一个单位，少数单位之外的社会成员通过街道和居委会进行管理。由于总体性社会具有高度一体化特征，城市治理只需依靠一元化社会管理体制即可有效运行，社会治理空间就是整个“城市”，“社区”依附于单位社会并作为“城市治理”的“组件”而存在。改革开放后，我国社会结构发生激烈深刻的持续分化，社会的异质性和复杂性不断增加，城市治理难度加大，总体性社会下的一元化社会管理模式不再适应新情况新问题，必须创新社会管理方式，以应对复杂社会的城市治理现实。由于中国社会的复杂性有其固有的属性和不可忽视的特征(13)，并且这种复杂性还因20世纪90年代以来社会转型加快而处于不断增长之中，导致城市社区差异性趋于显著，因此城市治理空间需要从“城市”转向“社区”。

单位制解体加快了城市社会治理的重心下沉到社区。在单位制下，社会成员被“有计划”地安排在固定的社会空间，每个个体都在基于政治权力—服从的组织体系中发生交往互动，人们的社会生活都可在其中获得相应的支持与资源供给。(14)不仅如此，人们的各种需求都可以通过工作单位来满足，“生产和生活在制度上是同一的，甚至在空间上也是一体的”(15)。单位制解体后，原有的城市基层管理体制遭遇到一系列冲击和挑战，例如“单位”功能转型导致其原来承担的社会和政治功能弱化(16)，“单位人”逐渐转变为“社会人”或“社区人”。居民的工作和生活空间因此分离，原本由单位承担的住房、教育、医疗、娱乐、养老等社会功能，也主要因为这种空间的分离而转向社区。工作时间内，居民可以由单位的制度性章程予以管理；离开单位后，居民的生活时间不再与单位发生直接联系，其间发生的事件，则需要一种新的城市治理机制来提供制度性安排予以满足。由此，单位制解体后，城市治理更多依靠社区来实现，城市治理的重心下沉到社区势所必然。

快速城市化推动城市社区的地域性结构分化。20世纪90年代之前，中国的城市化水平是一种“滞后型城市化”(17)，之后开始快速城市化。新世纪以来，我国城市化率每年递增一个多百分点，2016年达到57.35％。(18)快速城市化的直观后果就是城市空间在快速增长的同时也出现了空间分割，城市空间的地域性结构分化趋势日渐明显。一项基于国内30个主要城市的研究表明，快速城市化与我国城市空间形态的集聚程度整体性下降趋势相关，城市用地过度发展引发了大分散和蔓延式扩张势态。(19)由此，城市社区在空间分布上，既可分为城区核心社区、城市核外社区、城市边缘社区、城乡结合部社区，也可分为商品房小区、拆迁安置房小区、房改房小区、经济适用房小区，还可分为高档小区、中档小区、普通小区；不同社区的房龄差异也很大，甚至还有部分20世纪七八十年代的老房子。此外，有些农村社区通过行政区划调整，直接转化为城市社区，在广州、深圳、沈阳、上海、南京和北京等城市都出现了这种传统乡村社区直接转化为城市社区的现象。(20)面对分化如此明显的城市社区，原有的一元化社会治理体制必然难以适应。

居住地位群体和社区人口特征进一步催化出社区的异质性。“住有所居”是中国的传统。2015年底，我国城镇家庭户的户均住房套数为1.10套，按全部常住城镇人口测算全国城镇户均住房也达到1.03套，已经总体上解决了住房短缺问题。(21)但是，由于不同家庭购买(租住)住房的经济能力不同，住房成为透视社会贫富差距和阶层分化的重要视角。在制度变迁背景下，住房资源分配虽然复杂多样，但住房资源的占有及住房区位的分布仍被打上阶层分化的烙印(22)，住房具有了地位符号和地位象征的含义，成为转型时期城市“地位群体”的一种标志。(23)在城市里，社区居民将住房商品化的过程不仅加快了城市住房空间分化并催生出住房空间的阶层化过程，(24)而且传统的社会不平等现象进一步在城市住房空间布局上展现出来，社会地位接近或相同的人因住房阶层化而走到一起，居住在同一个或同一层次的社区。结果就是，不同社会阶层的居民将自然地按照社区的品位和价格形成不同的阶层社区，居住在同一社区的居民在居住格局不变的情况下逐步向同一社会阶层靠拢，呈现出一种社会地位和文化品位越来越接近的趋势。(25)

社区的强异质性强化了社区治理和社区服务的差异性。社区(住房)阶层分化导致社区之间对社会治理的需求与偏好有所不同。良好的社区环境和社区安全等公共产品是城市居民共同的诉求，但是不同类型的社区或同一社区内不同年龄、学历、职业、家庭收入、户籍和房屋状况的居民，对于社区治理的具体偏好不可能完全一致。并且，如果以社区类型来划分，社区治理需求的差异更为明显。显然，那些拥有较高经济能力而拥有住房产权、住在较为高档小区的社会精英，与住在拆迁安置小区或经济适用房小区的居民比较；那些因“地位群体”而形成的社区，与既有业主也有租客的小区比较；那些老年人较多的老旧小区，与多为购买商品房的年轻人社区比较；那些主要由本土居民构成的小区，与以外来人口为主体的小区比较；那些城市核心地带的小区，与城郊或城乡结合部的小区比较，等等这些相互对应的社区居民，其对社区治理的理念、需求、参与、评价等方面，是有差异性的。因此，城市治理过程中，社区的产权结构、产品特性和社群特性等都是影响社区治理政策选择的重要变量(26)，以“社区”作为空间单位实施治理，就成为一个合理的选择。

城市治理创新及社会力量的发育壮大为“社区治理”提供了制度供给和社会支持。面对单位制解体后城市治理的现实问题，国家层面以“社区建设”为抓手进行政策回应。社区建设的主要目的，是在全能政府“失效”和单位制解体后，寻求一种新的优化的社会治理体制和组织体系，从而“塑造和引领有序社会生活”(27)。党的十八大以来，国家对于社区治理非常重视，相继出台一系列文件推动和扶持社会力量参与社区治理。2013年，国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》；2014年，财政部、民政部出台《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》；2015年，国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》；2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》；等等。这一系列文件的出台，都是为了培育、发展、规范、扶持社会组织，为提升社会组织参与社区治理能力提供重要的制度支持。社会组织尤其是社区性社会组织，将逐渐成为城市社区治理的一支重要力量。

由此可见，改革开放以来城市治理空间由“城市”转向“社区”的演变逻辑，就是因巨型或超大型社会的转型(28)导致原有社会治理体制不适应新情况，并因快速城市化导致城市社区分化及居民异质性扩大，进而使得社区治理需求出现较大差异化，国家为回应城市治理的时代变化，通过社会治理创新将“社区治理”纳入国家治理全局中进行布局的变迁历程。

三、以社区分类治理推动城市治理创新

面对治理空间由“城市”转向“社区”的现实，创新城市社区治理成为必然选择。当前，城市的社区类型从单一走向多元，社区治理从传统走向现代，社区服务从基本走向专业，在传统的社会管理通过适应时代发展要求向现代社会治理转变过程中，高度分化的社区要求实施多元化社区治理，而社区分类治理可以成为一个有益的探索和选择。

社区分类治理可能成为未来城市治理的一个新思路。2014年3月，习近平在全国人大上海代表团会议上听取了基层社区居委会干部的发言后明确指出：“基础不牢，地动山摇。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社区就实了。”(29)虽然单纯的制度保障和激励机制并不足以营造多元参与的社会管理格局(30)，但在有关部门推动下，社区中各类监督会、评议会和恳谈会纷纷被制度性地设计出来，各地普遍推行民主化、网络化、网格化、精细化管理，这些治理创新和实践进一步完善了社区治理体系。不少地方也在积极探索社区分类治理，从影响社区治理效果的体制机制上找问题，以“避免针对不同的治理情境开出万应灵药的药方”(31)，切实提高社区治理水平。长沙市雨花区在全国首创“以居民服务需求为导向的社区分类治理模式”，将全区111个社区、35个按村运作的社区筹委会分为老旧城区居民型、单位型、新楼盘型、综合型、失地农民安置型、保障性住房型、商贸型等七个类型，确立了七类社区的基本治理框架，注重把社区治理和服务工作按社区类型区别对待，2015年荣获“全国社区治理十大创新成果提名奖”。(32)上海市长宁区、南京市浦口区、杭州市拱墅区、苏州市工业园区、成都市青白江区、贵阳市等地也在探索社区分类治理机制。随着对“社区是社会治理的基本单元，也是社会治理体系中的基础部分”理解的深化，社区分类治理将被更多城市接受。

根据社区类型实施精准治理。精准治理是中国场景下政府治理范式的进化(33)，是政府的一种策略性治理方式，体现了公共管理理论发展在当前城市治理中的新动向。“社会精准治理”是针对不同区域发展现状提出的一种可持续治理模式(34)，这一理念在本质上与社区分类治理是根本一致的。城市治理中，城市政府可在“顶层设计”下实现治理过程的精细化，但不能保证治理结果的“精准化”。鉴于城市不同空间结构下的社区存在不同的“发展短板”，尤其需要实施精准治理。首先，要充分了解社区居民需求。社区精准治理要特别强调“以人为本”。聚焦居民需求不仅是社区精准治理的出发点，也是检验精准治理效果的重要指标，并且在精准治理过程中也要时刻动态地把握居民需求。其次，社区精准治理要综合运用法治化、智能化、标准化和社会化手段。(35)精准治理需要街道社区主动有为，但是治理客体有时又是城市治理中的顽疾难题，坚持法治化将有效确保治理的顺利实施。信息技术手段已成为推动社会治理的重要支撑手段，精准治理要积极运用互联网、大数据、云计算等信息技术，做好社区治理的基础数据库，实现社区与城市治理数据的共建共享共管共用。最后，不同社区的实际情况有所差异，但是社区治理的基本要求与服务内容等方面仍需强调标准化，例如社区服务中心建设的标准化。社区治理不是街道社区的“独奏曲”，而是政府、企业、社会和居民的“协奏曲”，要推动多方主体在社区治理中发挥合力作用。

构建基于国家和社会合作的社区治理共同体。滕尼斯的“社区共同体”理论认为，社区是一种按照共同体生活的、自给自足的有机体。(36)“社区治理共同体”作为社区共同体理论的发展，将构建出一个多元化的社区分类治理主体。所谓社区治理共同体，是指在社区治理过程中形成的以政府、社区、社会组织和居民为治理主体，以社会再组织化为手段，以实现社区多元主体共同体为根本目标的社区治理模式。(37)构建社区治理共同体，需要按照社区事务公共性程度，合理、有效界定主体间的边界。对于政府而言，要重点解决社区行政化和居委会边缘化等问题。基层政府要加快职能转型，在社区治理中厘清与市场、社会的权责边界，释放市场和社会为社区居民提供公共服务的空间、资源和权力，同时加大对承接社区需求的社会组织的扶持力度。对于社会而言，要重点解决参与社区自治和服务能力不足等问题。随着城市复杂性和居民异质性越来越大，社区性服务的需求将越来越多样化、个性化、复杂化，完全依靠政府提供几乎不可能实现。社会组织、驻区单位、企业、专业社工等“社会”力量，需要为社区居民提供社区性的社会化服务或公益性服务，同时在协调社区利益、化解社区矛盾、反映居民诉求方面发挥专业性作用。对于居民而言，要重点解决居民社区参与意愿和能力不足的问题。居民参与不足是社区治理的难点，面对社区居民参与的“专业户化”(38)趋势，迫切要求通过筛选社区性议题来因地制宜地开展和实施社区活动，构建一种类似于“熟人社会”的社区归属感。街道和社区也要发现和培养社区意见领袖，使其成为联系居民和社区的中介。

以“服务就是治理”推动社区分类治理深入开展。党的十九大报告强调，当前我们的工作存在许多不足，“民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题”。这些困难和挑战涉及广大群众的切身利益，涵盖基层治理的方方面面。解决这些问题，既需要提升社区治理共同体的治理能力，也需要按照“服务是最好的社区治理”(39)，把加强社区服务作为社区分类治理的重点加以推进。社区服务除了具有福利性和社会性之外，还具有区域性、群众性、综合性等特点。社区分类治理要紧紧围绕服务社区居民这个根本，高度关注与居民生活息息相关的日常事务，完善社区服务功能，拓展社区服务范围，合理配置社区资源，努力满足社区居民需要。在社区公共服务中，通过政府“掌舵”与民间“划桨”的分离，实现公共产品供给与公共产品生产相对独立，由此将社区公共产品“定点”送达居民手中。对于具体社区而言，可以按照社区特征提供“定制化”的社区服务。例如在城郊“农村社区”，设立为民服务全程代理点，开展农村留守老人、儿童和困难群众的帮扶和救助工作，推动协商民主与村民自治的有机融合；在城市拆迁社区，按照属地管理为居民提供基本公共服务，成立小区管(业)委会，加强物业管理；在商品房社区，做实网格化管理，协调处理开发商、物业公司、业委会、业主之间的关系，开展形式多样的社区活动以培育社区意识；等等。总而言之，社区分类治理要以服务为核心，将治理融于服务中，做到强化服务功能，改进服务作风，提高服务能力，完善服务保障，使社区真正成为居民的温馨家园。