青海行政执法监督制度探析

行政执法监督又称监督行政，是指一切国家机关、社会团体、群众组织、民主党派、公民等对行政机关的行政管理活动及其工作人员遵守法律、执行法律的情况进行监督的活动。【1】目前在行政执法中存在一系列突出的问题和矛盾，严重制约着经济与社会的健康发展，不利于法治目标的实现。产生这些问题的原因很多，最根本的在于对执法环节中行政权力的行使缺乏深刻认识和有效监督，权力与责任脱节。【2】要遏制行政执法中存在的问题，确保行政执法有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，就必须建立全方位的监督制约机制。

一、青海省行政执法监督工作取得的成效

（一）积极地开展法律法规实施情况的检查

青海省各级人大常委会把执法检查作为监督的重要形式，特别是青海省人大常委会每年都制定监督工作计划，并有重点地开展我省法律法规实施情况的监督检查。近年来开展了《禁毒法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》及《青海省实施<未成年人保护法>实施办法》、《食品安全法》、《劳动合同法》和《青海省实施<中华人民共和国森林法>办法》、《青海湖流域生态环境保护条例》、《青海省社会治安综合治理条例》等法律法规实施情况的执法检查。在执法检查中省人大常委会把国家法律同地方性法规的实施情况的检查相结合，把重点检查同经常性检查相结合，对一些重要法律法规的实施情况进行连续多次检查，对一些涉及人民群众利益的法律法规的实施情况进行上下级人大常委会联动检查，同时加强了对审议意见的转办和跟踪监督，督促解决了一些执法中存在的突出问题。

（二）认真开展规范性文件备案审查工作，建立规章和规范性文件备案审查制度，规章和规范性文件的清理工作逐步制度化

近些年来，省人大常委会依法认真审查批准西宁市、各自治州和自治县报请批准的地方性法规和条例，按照法律规定对地方政府规章进行备案审查。重点是对有关规范性文件开展合法性审查，保证规范性文件符合上位法的规定和精神。省人大常委会于2008年制定了《青海省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，为这一项工作的规范有序开展提供了法规保障。【3】并在实践中，要求认真贯彻实施该条例，切实加强对规范性文件的备案审查工作。与此同时，青海省各级政府开展了规章和规范性文件备案审查、规章和规范性文件清理等法制监督工作，对规范行政行为、提高依法行政能力和水平发挥了重要作用。《青海省规范性文件备案办法》确立了我省“四级政府（省、州、县、乡）、三级备案（省、州、县）”对抽象行政行为实施监督的法律制度。此举对规范抽象行政行为，防止规范性文件内容违法，减少规范性文件相互冲突起到了重要作用；并且在行政处罚法、行政许可法和行政强制法等颁布实施后，我省积极开展规章和规范性文件清理工作，省人民政府对规章和规范性文件清理工作已经成为政府法制监督的一项重要手段。

（三）加强行政执法监督，加快服务政府建设，切实转变政府职能

近日，青海省委宣传部、省政府法制办等部门依据《行政监察法》、《信息公开条例》、《青海省规范行政处罚裁量权办法》等法律法规及规章，按照各部门的法定职责和权限，结合省政府《关于印发严格规范行政执法促进公正文明执法意见的通知》等文件精神，联合下发了《关于对加强服务政府建设和推行亲切服务工作进行执法检查的通知》，拟对部分省、州级部门开展加强服务政府建设和推行亲切服务工作情况进行对照检查。【4】

（四）认真开展行政复议工作，使违法或不当行政行为得以纠正

我省各级复议机关按照行政复议法和行政复议法实施条例的规定，及时受理和审理行政复议案件，纠正了一些违法或不当的行政行为。2012年全省解决行政争议提出的行政复议申请的案件要多于行政诉讼案件(行政复议案件为238件，行政诉讼案件为212件)。由此看出，行政复议已成为解决行政争议的重要渠道，全年受理的案件中79%以上在行政复议阶段做到了“定纷止争、案结事了”，较好地化解了行政争议，维护了申请人的合法权益。【5】因此，行政复议作为一种内部监督手段，它保护了公民、法人和其他组织的合法权益，对行政机关依法行使职权起到了保障和监督作用。

（五）通过行政诉讼活动纠正违法行政行为

近年来，行政应诉案件呈上升趋势，2012年全省各级行政机关共应诉212件，比2011年(184件)上升了28件。应诉机关以原具体行政行为机关为209件，占应诉案件总数的98.6%。经法院依法审理维持具体行政行为的应诉案件65件，撤销36件(撤销全部32件、部分4件)，履行法定职责1件，确认合法或有效1件，驳回诉讼请求25件，驳回起诉10件，原告主动撤诉49件，终结1件，其他28。未审结3件。【6】

（六）采取全面落实行政执法责任制、建立执法证件管理制度、积极开展行政执法依据梳理工作、积极深入开展行政审批工作等有效措施，不断规范行政行为。

二、青海行政执法监督制度存在的问题

目前,虽然我省对行政权力的制约和监督已形成了一定体系模式,但这种监督体系还存在一定的缺陷。当前我省行政执法监督体制还未完全发挥作用,还存在以下问题:

（一）执法监督制约机制不尽合理，监督形式不协调，没有形成合力

青海省目前已经形成了一个行政执法监督体系，但这个体系仍然是需要进一步完善,因为各种监督形式还存在着许多缺陷,相互之间的关系尚未理顺,经常出现监督权虚置、监督疲软的现象。如:一些监督部门缺乏应有的独立性、权威性弱、监督权力小；有的监督部门职能交叉重复,监督关系还没有理顺;监督部门之间缺乏协调、配合,对行政执法机关的执法活动还没有形成应有的监督合力等等。另外,虽然各类监督主体都有监督权,但是行政监督中监督的范围不明确,责任不明确,以至于越权行事,滥用权力,互争管辖或互相推诿的情况时有发生,使行政监督出现“空白地带”,以致出现了办事拖拉、扯皮等现象。这不仅严重影响了监督机构的威信,也弱化了行政执法监督机制的整体效能，【7】严重的影响了行政执法监督的效果。

（二）权力机关的监督缺乏应有的力度

虽然我国宪法和法律规定了权力机关拥有对行政执法的监督权,但毕竟只是一些原则性的规定,可操作性不够强，所以执行起来较困难。而且权力机关对行政执法的监督也缺乏惯例传统。权力机关监督缺乏力度的根本原因是监督立法不完备,尽管我国有一部被喻为“二十年磨一剑”的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，但该法却缺少罚则的规定。并且在监督法实施过程，有的权力机关工作人员对新形势下监督权力的行使存在着畏难情绪，主要就是怕监督过位得罪人；一些部门领导则存在着无所谓的思想，往往只重视上级的监督，而轻视人大的监督。

（三）司法机关对行政执法的监督较薄弱

目前我省司法机关对行政机关的行政执法监督比较薄弱。人民法院作为监督主体，其主要监督方式是通过行政诉讼，其主要依据是1989年4月4日通过并颁布，1990年10月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》，而该法的颁布实施对我省各级人民法院监督行政机关是否依法行政起了非常重要的作用，但因为人民法院对具体行政行为的审查仅限于通过合法性审查来实现其监督职能，且又实行民不诉法院不理的原则，因此，我省“民告官”的行政诉讼制度在司法实践中是举步维艰的，行政诉讼案件的数量少的可怜。另外，人民检察院是专门执法监督机关，它作为监督主体，主要限于对严重违法乱纪，可能构成犯罪的行政机关工作人员的监督，人民检察院作为国家法律的监督机关,在行政诉讼程序意义上对行政执法行为的监督应该是全方位的、全过程的，但根据我国宪法和行政诉讼法的规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，人民检察院对法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。也就是说,现阶段人民检察院对行政执法监督的范围很窄、监督权力极小，人民检察院的监督起不到实质的监督作用。

（四）监督的制度化法律化水平还较低，社会监督缺乏必要的制度保障

目前我省对行政执法的社会监督不能令人满意，具体表现在: 公民个人对行政执法的监督经常受到阻挠和干扰;群众监督不能够受到重视；舆论监督的独立性不强,制度保障欠缺;社会团体的监督力度不够等等。可以说,社会监督系统的制度保障缺乏。在缺乏法制保障的前提下，新闻媒体更多的是报喜不报忧，正因如此使新闻舆论对政府的监督功能较大程度的弱化。结合目前我省的行政执法监督体制而言，对行政执法的社会监督缺乏法定化、程序化。一些社会团体不能或不敢去行使监督权；社会舆论、新闻媒介的监督也只是较多地关注一些社会热点或影响极大的问题，而没有明确具体的程序和目标，因而这种监督达不到应有的效果。

三、完善青海省行政执法监督制度的构想

（一）加快制定有关行政执法监督的地方性法规或规章

完善行政执法监督的法律法规，才能有法可依。我国在行政监察、行政复议和行政诉讼方面已有监督程序的原则规定，但其他监督形式在程序方面尚无专门法律规定。为了改变这一状况，必须加强行政执法监督程序的立法工作。我省应通过地方立法，赋予专门执法监督职能机构较高的地位和较大的职权，以增强其在执法监督工作中的权威性。因此，青海省人大及常委会和青海省人民政府应制定相应的地方性法规和地方政府规章，如制定《青海省行政执法监督条例》或《青海省行政执法监督办法》等，明确我省建立由省、州（地、市）、县政府领导本辖区的行政执法监督活动，并对所属行政执法部门和下一级政府的行政执法活动实施监督的层级监督机制。同时，为进一步增加行政执法监督的透明度，加大社会公众和新闻媒体参与监督的力度，还应明确规定可以邀请人大代表、政协委员、新闻记者和法学专家等参加行政执法监督活动。在监督程序上，应明确相关程序环节，如亮证、听证、回避程序等规定，保证行政执法监督人员公正廉洁地履行监督职责。

（二）完善我省权力机关的监督，尤其应对各级人大的执法监督检查进行强化

对我省权力机关监督机制进行完善是制约行政权力，防止权力腐败的重要途径，是完善行政监督机制的重要保障。我省权力机关对行政执法的监督应包括：一是听取和审议专项工作报告；二是计划预算审查监督；三是法律法规实施情况的检查；四是开展专题询问；五是专题调研工作；六是规范性文件备案审查等。其中我省各级人大在执法检查中要抓好三个环节，保证执法检查顺利进行。首先，依法检查，依法监督。执法检查要抓住重点，注意发现法律法规实施中存在的问题，尤其是带有普遍性和典型性的问题。其次，深入基层，掌握实情。执法检查要深入实际，检查方式要灵活多样，力求了解和掌握第一手信息。既要从执法检查中，找出热点和难点问题，抓住不放，跟踪监督，力求取得实效。又要对发现的问题认真总结分析，有针对性地提出解决问题的意见和建议，及时向省政府反馈，督促各级政府和有关单位整改，使执法检查成果落到实处；还要把执法检查与法律法规的修改完善有机地结合起来，注意收集法律法规在实施中遇到的操作障碍，对法律法规的修改完善提出有价值的、建设性的意见。再次，扩大影响，广泛宣传。人大常委会开展执法检查的过程，是广泛宣传法律法规的过程，是向社会公开政府依法行政的过程，也是推动整改、促进发展的过程，在执法检查中要注意发现和总结推广一些典型经验和好的做法，支持政府主管部门加强和改进监察执法工作。并且我省各级人大对每一次执法检查中发现行政执法中存在的突出问题应在提出建议的基础上，督促相关行政执法机关予以解决。

（三）不断加强和完善我省的司法监督

人民法院的司法监督要从保障法院独立行使审判权入手，发挥对行政执法的监督和制约作用；为进一步增强行政机关负责人依法履职的意识和能力，规范行政诉讼出庭应诉行为，改善全省各级人民法院行政审判环境和提高行政审判质效，《青海省行政机关负责人出庭应诉工作暂行规定》已于2013年1月1日起实施，那么我省要全力推行行政诉讼案件行政机关负责人出庭应诉制度，高度重视出庭应诉、答辩工作，将行政机关负责人出庭应诉工作制度落实情况，纳入行政机关年度依法行政工作考核内容，并自觉履行人民法院生效判决或裁定，认真接受、处理司法建议。人民检察院的应依职权进行司法监督，另外检察机关作为国家的公利机关应该能够以原告的身份参加到涉及公共利益的行政诉讼当中，以监督行政机关依法行使行政职权，并应完善行政申诉案件从受理、立案、审查到提出抗诉等各个环节的制度规范，促进依法监督、规范监督。据此，我省的检察机关应转变监督理念充分认识行政检察监督的重要性，全面、准确把握监督的范围、重点、方式；同时要提高行政检察工作的力度和效果，对人民群众反映强烈的热点难点问题监督加大力度，强化对行政诉讼的总体上法律监督，进一步提高办案质量和效率。

（四）健全舆论监督机制，强化我省新闻媒体和社会舆论监督

推行依法行政，需要新闻媒体的客观公正的监督。要加强新闻舆论的监督，新闻舆论监督是行政执法外部监督体系中的一个环节，新闻舆论是民意的反应，而且新闻监督本身就起着重要的作用，并且要将舆论监督与其他监督方式结合起来,舆论监督是一种非权力监督,它没有惩罚力和强制力,在这种情况下,要将非权力监督与权力监督相结合,保证非权力监督的有效性需要通过权力监督机制的制约得以实现。如：权力机关在进行执法检查时，新闻单位应该积极配合，切实做好宣传报道工作，扩大执法检查的社会影响力，为执法检查营造良好的舆论氛围。

总之，实现依法治国，建立社会主义和谐社会，必须把实现依法行政作为重点，而要实现依法行政，必须完善行政执法监督制度。我省为了实现法治青海的目标，就必须结合省情实际，对行政机关行使职权进行依法监督，防治公共权力腐败，不断健全我省的行政执法监督制度。