农业立体污染防治与中国农业补贴立法

农业立体污染是指农业生产过程中不合理的农药化肥施用、畜禽粪便排放、农田废弃物处置以及耕种措施等造成的面源污染和温室气体排放超过了环境容量和环境自净能力，构成从水体、土壤、生物到大气的污染。传统观念上人们普遍认为污染仅与工业密切相关，再加上我国农业政策长期以来的首要目标是增加农业生产以保证粮食安全，所以一直以来国家对农业生产过程中的污染问题基本上是忽视的。然而，当前我国农业立体污染形势已经非常严峻，农业污染造成的环境破坏更是需要很长时间才能恢复，且恢复成本极高，因此农业立体污染问题亟需解决。近些年来，国内学者开始关注农业环境污染问题，并提出了不少有益的建议，但这些成果大多从经济学角度进行，法学界对这一问题则关注不够，仅有的几篇论文要么比较宏观，要么限于对发达国家相关制度的评析。由于农业生产尤其是我国小农经济的特点，减少或缓解环境污染的四种机制——“污染者付费”、“征收环境税”、“排污许可证”和“环境补贴”中，前三者基本上无法适用，进行农业环境补贴是防治农业立体污染的唯一的可行选择。但迄今为止，除个别补贴项目外，我国并未采用其他农业立体污染防治补贴制度，这不能不说是农业政策和立法的一大缺陷。考虑到我国正在制定《农业补贴条例》，亦考虑到我国农业立体污染的防治任务非常急迫，有必要从加强农业环境保护的角度出发，对我国已经开始实施的农业补贴制度进行检讨，以求对立法有所裨益。

一、农业立体污染防治与农业补贴立法目标的转变

（一）现行农业补贴制度的目标不利于农业立体污染的防治

目前，我国没有专门的农业补贴立法。现行立法只有部分法律法规提及农业补贴，但用语多为国家“农业投入”或“补助”等，仅《农业机械化促进法》第27条使用了“补贴”一词。但自2004年以来，通过一系列中央一号文件和财政部、农业部以及各级地方政府或涉农行政部门的意见、通知、公告、办法和实施方案等，我国已经初步建立了包括“对种粮农民直接补贴”（粮农直补）、“农业生产资料增支综合直补”（农资综合直补）、“良种补贴”和“农业机械购置补贴”（农机具购置补贴）等在内的农业补贴体系，并正在研究制定《农业补贴条例》。虽然这些文件很难说是法律法规，但它们却是我国农业补贴制度的主要渊源。

综观这些文件，不难发现我国现行农业补贴制度的主要目标是促进“农业增产（粮食增产）”和“农民增收”。前者是我国长期以来农业政策的目标。而后者是在城乡差距越来越大可能影响社会稳定以及我国为加入WTO在农业领域做了很大让步、国家和社会十分担心农业可能因此而受巨大冲击的背景下，才逐步确立的。

现行农业补贴制度确实在一定程度上促进了“农业增产”和“农民增收”。然而必须承认，这些形式的农业补贴对于农业环境保护，尤其是农业立体污染的防治不仅无益，反而会使得污染形势进一步恶化。

1、粮农直补。根据财政部等《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》（财建[2005]59号）文件，粮食直补“原则上按种粮农户的实际种植面积补贴，如采取其他补贴方式，也要剔除不种粮的因素，尽可能做到与种植面积接近”。 按照这一规定，我国粮食直补制度的补贴虽然各地有所不同，但以按照实际种植面积进行补贴居多。如此一来，为获得补贴，农户会不合理的扩大粮食种植面积和使用化肥、农药，以提高粮食产量尤其是商品粮的产量。

2、农资综合直补。农资综合直补本身就是为了抵消化肥、农药、农膜和柴油等农业生产资料价格持续上涨引起的农民支出增加和收入减少而发放的，其分配要考虑粮食产量、商品量和补贴强度系数等因素。这一补贴确实可以增加农民收入，稳定粮食生产，但无形之中却鼓励了导致农业立体污染的各种生产资料的过量使用。

3、良种补贴和农机具购置补贴。良种补贴和农机具购置补贴如果机制合理，将不会产生大的负面影响。但实践中享受补贴的所谓的“良种”和“农机具”却由于招标和补贴过程中的“寻租”现象而对环境有害。实践中一些不利于增强土壤肥力或水土保持的种子被确定为地区主导型良种，还有一些被列入补贴目录的农机具属于高耗能和高污染的型号。

综上，由于立法目标的有意或无意的忽视，再加上信息不对称和经济利益的驱使使得传统农户过度使用农业化学物的原因，现行农业补贴制度已经阻碍了农业立体污染的防治。

（二）农业补贴立法目标的转变

农业除了具有农产品生产和供给等基础功能外，还具有促进农村就业、保障粮食安全等社会功能，和生态环境保护等功能。国情决定了一国对农业的具体需要，进而决定了农业在该国的功能组成。如果说之前我国过于注重农业的生产功能和社会功能具有一定合理性的话，那么在农业立体污染形势如此严峻的当下，再片面强调农业的生产和社会功能，仍置其环境功能于不顾，只能是掩耳盗铃，自欺欺人了。如前所述，我国现有立法与农业补贴制度的目标不利于对农业立体污染的防治，因此必须重塑立法目标，在注重农业增产和农民增收的同时，加强农业环境保护，实现农业的各种功能平衡发展。

二、农业立体污染防治与农业补贴类型的重构

如上所述，现有农业补贴类型在一定程度上需要为日益严重的农业立体污染负责。为了实现农业的环境保护功能，有效防治农业立体污染，农业补贴立法时必须对农业补贴类型进行重构。

（一）增设农民收入直补

在农业补贴立法中增设农民收入直补并不是要在现有四类补贴之外，再另设新的补贴类型，而是把现有的粮食直补、农资综合直补和良种直补合而为一，统称“农民收入直补”。之所以这样修改的原因在于：

1、粮农直补制度本质上属于收入补贴，其目标应该是提高农民收入，而不是农业增产。直接将其定性为收入补贴，无需与实际种植面积或商品粮量挂钩，将有助于减轻农药、化肥的使用，减轻农业立体污染程度。

2、作为成本减支补贴，农资综合直补制度的政策目标本来是促进农业增产，但其已经演变成综合收入补贴。更何况，造成农业立体污染的罪魁祸首本身就是农药、化肥、农膜等农资，若继续维持 “农资补贴”的称谓，势必会进一步产生负面引导作用，加重农业立体污染。

3、现行的良种补贴可分为针对农作物（水稻、小麦、玉米、大豆、棉花、油菜、马铃薯、青稞、花生等）和针对动物（生猪与奶牛）两类。实践中有的补贴给良种供应单位（奶牛和生猪），有的采用“售价折扣”补贴，还有的是“现金直接补贴”，但水稻、玉米和油菜良种只能采用后者。从理论上讲，同样是良种补贴，水稻和玉米硬性规定采用现金补贴方式，而其他几类却允许地方政府选择，这样区分并无充分的根据。我们认为，应当取消售价折扣或补贴给供种单位的补贴方式，而统一采用现金直接补贴。这样既可以充分尊重农民的意愿，也可以避免招投标过程中的腐败问题，避免对环境造成损害的品种成为区域主导型良种。至于现金发放后不能保证农民真正使用良种的担心，我们认为完全不必要。因为靠种植或养殖为生的农民和种粮或养殖大户同样具有理性。

（二）保留农机具购置补贴

在有利于提高我国农业机械化水平、有利于部分农民增收的同时，农机具购置补贴本身对环境并不会造成太大的负面影响，造成环境污染的原因是一些高耗能、高污染的农业机械被列入补贴目录，罪不在制度本身。而且，农机具购置补贴方案规定，在申请补贴人数超过补贴指标时，对“报废更新农业机械”的要优先补贴，这将有利于减少农业立体污染。因此，在农业补贴立法中应保留农机具购置补贴。

（三）完善农业污染削减补贴

农业环境补贴或农业绿色补贴是政府给予农户以激励其进行环境保护或污染削减活动的某种形式的财政支付。按补贴对象不同，农业环境补贴分为环境改善类补贴和污染削减类补贴。农业污染削减补贴属于农业环境补贴的一种，是对农户减少负外部性的补贴，用于弥补环境成本和激励生产者主动控制污染。环境改善类补贴，如退耕还林补贴，我国已经实施多年，取得了卓越成效。但污染削减类补贴我国仅采用了“土壤有机质提升补贴”、“测土配方施肥补贴”和“沼气池补贴”。

1、土壤有机质提升补贴。根据财政部、农业部《2012年土壤有机质提升补贴项目实施指导意见》，土壤有机质提升补贴分为三种：秸秆还田补贴、地力培肥补贴和绿肥种植补贴，但这三类补贴并未全面实施。秸秆还田不仅可以减少焚烧带来的污染，还可以增强土地有机质。但农户并未因秸秆还田减少化肥的使用，原因在于：（1）土质和肥力改善是一长期过程；（2）秸秆还田本身不属于增产增效的技术，其目的在于改善环境，减少污染；（3）长期耕种经验和习惯的影响。除此之外，我们在调研中发现，秸秆还田补贴只是发放腐熟剂等物资，农户却因还田而需要增加机耕成本，因此他们积极性并不高。我们认为，秸秆还田技术的推广必须给农户足够的经济激励，至少要能够弥补其采用该技术而额外增加的成本和减少化肥施用造成的产量损失。如果秸秆还田补贴能以环保和农业部门的验收数据为准直接通过“一卡通”或“一折通”发放到户的话，农户自然会拥护和推广秸秆还田技术。地力培肥和绿肥种植补贴的完善也基本相同。

2、测土配方施肥项目。根据财政部、农业部《测土配方施肥试点补贴资金管理暂行办法》，测土配方施肥补贴的对象主要是各地的土肥站等农技部门。研究表明，采用测土配方施肥技术能够促进农民增收、节支和减少污染。但该技术要求更多的劳动投入，且配方肥价格比一般肥料略高，农户一般不愿意采用。因此，有必要将补贴对象扩展至使用该技术的农户，对其购买和使用配方肥进行补贴。

3、沼气池建设补贴。畜禽养殖业产生的环境危害主要是畜禽粪便污染。这些污染物质随地表径流或贮粪池渗漏污染地表水和地下水或者造成对空气的恶臭污染。建设沼气池能够对污染物质进行无害化处理，还能够对沼气、沼渣和沼液进行资源化利用以避免污染环境，具有极强的环境效益和经济价值。尽管如此，调研和研究表明，由于沼气池建造、维修成本较高，如果没有财政补贴或补贴标准较低，则多数农户不愿意建造沼气池。

为防止我国农业立体污染态势持续恶化，农业补贴立法中必须规定其他类型污染物削减补贴。主要有：1、低毒低残留生物农药补贴。2、农药减量补贴。3、可降解农膜补贴等。

对农业补贴类型进行重构，减少现有补贴类型对农业环境的负面影响，激励农业生产者采用有效环保技术，不仅仅是防治农业立体污染的需要，也为从质和量两方面保障我国粮食安全所必须，亦有利于保障人民身体健康。除此之外，也将有助于应对外国绿色壁垒，扩大我国农产品出口，进而增加农民收入。可以说，重构农业补贴类型在维持了农业的基础功能外，又彰显了农业的环境功能和社会功能。

三、农业立体污染防治与农业补贴立法的强化

（一）现行农业立法对农业立体污染的防治不力

我国现行农业立法中存在不少有关农业污染防治的规定，主要包括：

1、《农业法》。2012年12月28日修订的我国《农业法》有专章规定“农业资源和农业环境保护”，其中第58条规定，农民和农业生产经营组织应当合理使用化肥、农药、农用薄膜……防止农用地的污染、破坏和地力衰退。第65条规定，各级农业行政主管部门应当引导农民和农业生产经营组织使用高效低毒低残留农药、兽药；秸秆及其他剩余物质应当妥善处理，防止造成环境污染和生态破坏。从事畜禽等动物规模养殖的单位和个人应当对粪便、废水及其他废弃物进行无害化处理或者综合利用，从事水产养殖的单位和个人应当合理投饵、施肥、使用药物，防止造成环境污染和生态破坏。

2、《环境保护法》。《环境保护法》第20条只有1款，要求各级政府应当加强对农业环境的保护。十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议的《环境保护法修正案（草案）》在第20条中增加了两款。其中增加的第1款要求加强农业生产环境保护监管，指导农业生产者科学种植和养殖，合理施用肥料、农药及处置农业废弃物等，防止农业源污染环境。第2款则明确规定要通过财政预算支持农村环境治理。

此外，法律层面上的《农产品质量安全法》、《固体废物污染环境防治法》第、《清洁生产促进法》和《水污染防治法》也做了相应规定。而行政法规和部门规章方面，也存在一些类似的规定。例如，国务院的《农药管理条例》、《兽药管理条例》和《饲料及饲料添加剂管理条例》等。

尽管立法有如此多的农业立体污染防治规定，但必须承认，现行农业立法对农业立体污染的防治仅能起到引导和宣示的作用，根本不可能落到实处。主要原因如下：首先，相关立法多使用“鼓励”、“支持”等用语，却没有规定具体的配套措施；其次，立法中少有的一些要求政府或农业主管部门“应当”采取一定措施的规定也因缺乏考核和监督机制，致使政府部门的责任处于真空状态；再次，立法机关对农业立体污染的问题不重视；最后也是最重要的原因在于立法者没有认识到在现阶段农民收入普遍偏低的背景下，缓解农业立体污染的最直接的也是最有效的方式只能是给予农业生产者以污染削减补贴，抑或虽然有所认识，但囿于国家财政能力只能做此无奈之举。

（二）防治农业立体污染必须强化农业补贴立法

国际经验表明，详尽的、完备的、目标合理明确、可操作性强的立法，是有效实施环境管理的基本前提。我国农业立体污染的防治在客观上也需要强化农业补贴立法。一方面，实践证明，现有的相关法律法规难以胜任防治农业立体污染的重任；另一方面，能够缓解或防治农业立体污染的农业补贴制度多体现为党和国家的政策，灵活性有余，稳定性不足，缺乏刚性约束。这就使得相关农业补贴在具体执行过程中会走样，甚至异化。毕竟，农业立体污染防治的艰巨性、持续性决定了相关类型的农业补贴将长期存在，需要国家巨额财政支出，涉及多方利益，如不将其法律化，很难保证该制度的长期、有效运作。

1、修订《农业法》。在该法第1条的立法目的和第3条“农业和农村经济发展的基本目标”里面增加“保护农业环境”的字样，以强调农业环境保护的重要性。修改第38条第3款，将现有的“国家为加快西部开发，增加对西部地区农业发展和生态环境保护的投入”改为“国家为加快西部开发，增加对西部地区农业发展的投入”。然后在该条增加一款作为第4款，规定“国家增加对农业生态环境保护的投入。”

2、制定《农业补贴条例》。农业补贴立法之所以我们认为要以条例而非法律的形式出现，主要基于两个原因：其一，现行《农业法》第37条第2款规定，国家对农民实施收入支持政策，具体办法由国务院制定。而农民收入直补正属于对农民的收入支持政策。其二，我国立法的实践表明，行政法规的制定与法律的制定相比，前者在立法程序上相对比较简便，能够尽快出台。

3、《农业补贴条例》的立法建议

（1）立法目的。应将农业环境保护放在首位，其次是农民增收，再次才是农业增产。

（2）补贴类型，应包括前述的“农民收入直补”、“农机具购置补贴”、“污染削减类补贴”及其具体形式。除此之外，还应专门规定“农民环保意识培训补贴”，以提高农民对于农业立体污染的认识，增强他们在农业生产过程中削减污染源的自觉性。

（3）补贴条件。农业补贴农民收入直补属于综合补贴，而综合补贴只需要补贴对象得到补贴即已实现制度目标，因此，农民收入直补无须规定具体补贴条件，只要具有农业户口即可获得补贴。但农机具购置补贴和污染削减类补贴则属于专项补贴，不仅要发放到目标农户手中，还要发挥对农户经济行为的引导作用。因此，这两项补贴必须规定严格的条件，以真正实现制度的目标。

以污染削减类补贴为例，《农业补贴条例》可以借鉴欧盟单一支付的交叉遵守制度（Cross compliance），详细规定相应补贴的支付所需要满足的条件，将相应指标予以量化，如农药残留必须低于一定数值，秸秆必须全量还田等。经过验收之后完全符合要求的全额发放补贴，未达到指标要求的，按比例减扣，直至完全扣除。

具体实施过程中，可以通过污染削减项目合同的形式进行。对这类农业补贴的发放的基本程序应确定为：法定机关制定补贴发放执行计划和合同书样本并公告———农业生产经营者依法申请补贴——法定机关审查、批准申请——法定机关与农业生产经营者订立农业补贴合同——法定机关监督农业生产者履行农业补贴合同。政府部门将有关污染削减的具体要求详细规定在合同当中。合同的签订遵循自愿原则，即农民有权决定是否参加补贴项目。一旦合同订立，则严格按合同条款执行。

我们认为，在不给农民增加额外负担的情况下，根据农民对污染削减项目合同的履行情况决定是否发放补贴，符合权利与义务相平衡的法律原则，能够提高农民在生产活动中减少污染的积极性，终将有助于减轻我国农业立体污染状况。

结语

我国农业立体污染的形势十分严峻。现行农业补贴制度不利于农业立体污染的防治，为此必须尽快完善农业补贴制度，并制定包含多种污染削减型补贴的农业补贴立法。但冰冻三尺非一日之寒，设立环境补贴，制定农业补贴立法只是有助于缓解农业立体污染，最终仍需通过系统性的、综合性的防治战略才能解决这一极其复杂的现实性问题。