我国新农保基金保值增值运营问题浅析——社科论文

   目前我国新型农村社会养老保险基金实行的是部分积累管理模式，滚存结余基金如何运营是基金运营管理中的关键。随着我国农村社会养老保险基金的规模日益增大和农村人口老龄化的加速，农村养老保险基金管理体制不健全等因素导致农村社会养老保险供需矛盾日益突出，急需构建一个良好的社会养老保险基金投资运营机制，以此来促进农村社会养老保险基金的保值增值。尽管我国农村社会养老保险基金投资运营在现阶段取得了一定的成绩，但仍面临着缺乏统一管理、投资运营不尽科学、监督机制不完善等诸多缺陷。一些国家改革的成功经验为我国构建农村社会养老保险基金投资运营机制提供了重要启示。

一、我国新型农村社会养老保险基金管理和运营中存在的主要问题

（一）运营层次低，基金管理运营分散

    目前，我国新型农村社会养老保险采取个人缴费、集体补助、国家政策扶持相结合的个人账户机制。按照新型农村社会养老保险基本方案规定，新农保基金以县级为单位统一管理，这使得绝大部分基金的管理运营集中在不具备基金管理人才、技术和投资主体的区县一级，新农保基金主要集中在县级政府下设的机构管理运营。由于运营层次低，基金不能形成规模优势，收益不高。而且基金管理过于分散，层次太低，各自为政，受地方政府行政干预较大，很难形成规模效益,管理成本却很高，基金运营风险大,养老保险基金运营效率低。　

（二）缺乏规范化管理，养老保险基金财务管理制度不健全

　  首先新农保基金的经办管理体系不健全，养老保险基金财务管理制度不健全。农村社会养老保险基金的筹集、管理及运用都不是按照严格的法制化程序执行的，而是根据地方政府的政策来执行，这就造成了基金管理的透明度低，缺乏有效的监督。而且有的地方基金存放在县级，由于各方面的利益关系，使得养老保险基金营运不能快速畅通运作。其次养老保险基金实行社会统筹以来，一直没有出台与之配套的财务制度，具体经办机构只能执行由部门下发的财务制度。由于该制度缺乏规范性、完整性、科学性，执行中容易出现基金流失和贬值现象。另一方面财政、审计等监督部门由于没有参与基金运营事前和事中管理，只是简单地事后检查和监督，发现问题，只能以部门的财务制度为依据进行处理，致使许多问题因无章可循而无法处理。

（三）养老保险基金投资渠道狭窄，保值增值困难

    农村社会养老保险基金由县级管理，在实际的运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。由于利率水平下降和通胀因素影响，农村社会养老保险基金要保值都已经相当困难，更不用说增值。这些结果的出现归根结底是因为没有统一的农村社会养老保险基金管理和运营机构，无法最大效率地运用农村社会养老保险基金而使其达到保值增值。

    我国新型农村社会养老保险基金的投资途径目前主要是银行存款和购买国债，尽管这两种方式安全可靠，无风险，在一定程度上减少了基金的损失，但其收益与国民经济的增长率相比还存在一定差距。目前，农保个人账户的给付年复利率为3.3%,而一年期的银行活期存款利率才0.25%。如果按照农保基金滚存积累1亿元全部存放一年期活期存款来计算,每年要承担利率倒挂亏损高达300多万元。可见保险费收的越多，时间差和利率差造成的基金收不抵支的风险就越大。而且养老保险基金非常容易受到通货膨胀的影响，导致养老保险基金出现贬值，进而影响到养老保险基金的总体支付能力。如果养老保险基金不能有效地保值增值，不仅难以面对即将到来的人口老龄化的冲击，也会降低个人账户对劳动者的吸引力。针对我国当前农村金融体系发展状况，选择合理的基金管理模式对于养老基金的保值增值显得尤为重要。

（四）农村社会养老保险立法层次低和执法无力

    新型农村社会养老保险基本方案中针对农村社会养老保险的监管只作了原则性规定，而在试点地区对农村社会养老保险的监管只是具体依照部门规章和规范性文件，法律层次很低。随着新型农村社会养老保险保基金管理体制的变化，除社会养老保险经办机构外，财政、税务、银行、审计等部门相继介入农保基金日常监管中来，面对诸多部门和机构，基金监督工作环节增多、链条加长，使得农保基金监管部门在横向对有关部门、纵向对地方政府时，监督和被监督的主体不明确，没有处罚权，约束效力差，基金监管部门执法无力，严重影响基金监督管理工作的开展。

（五）养老保险基金被挤占、挪用，造成基金流失。

    虽然财政部下文明确规定，养老保险基金、待业保险基金必须专款专用，任何部门、单位和个人都无权挪作他用；国务院也多次明文规定不得挪用社会保险基金。但不少地方政府和部门对此熟视无睹，擅自挤占挪用现象时有发生，如有些地方在没有进行详细市场调查和投资可行性研究的情况下，动用养老保险基金进行风险性投资和基建投资，进行市政建设投资，甚至是修建楼堂馆所，基金不能如期收回，造成流失。

二、国外农村社会养老保险基金管理模式的选择 
　  国外养老保险基金运营管理经过数十年乃至上百年的探索，无论其运营规模，还是其管理方式，都非常值得我国借鉴。

1.瑞士的做法  

  瑞士的养老保险基金受联邦法律管辖，定期向监管当局提交运营状况报告和审计师、精算师的报告。根据张小闻（1998）所做的调查，瑞士养老保险基金主要投资于国债（37％）、房地产（19％）、本国股票（15％）、抵押证券（10％）、外国债券（8％）、储蓄（6％）和外国股票（5％）。法律对总投资比例做了如下要求：每一养老保险基金总资产投资于各种股票的比例上限为50％；投资于股票和房地产的比例上限为70％；投资于建立养老保险基金的雇主本身企业股票的比例上限为10％。同时，对于不同的投资品种也分别规定了不同的投资比例上限。对于养老保险基金投资收益免税，但对退休人员的养老金收益则要课税。 

 2.英国的做法 

    在英国，由雇主设立的养老保险基金是通过签订信托契约的方式来进行管理的，监管当局每三年对基金的全部资产和负债情况进行一次评估，对总资产和总负债至少每年评估一次，如果发现资产大于负债，将降低缴费率；否则，将限期予以纠正。   英国养老保险基金主要投资于本国股票（54％）、外国股票（23％）、本国债券（9％）、外国债券（3％）、房地产（5％）、储蓄（4％）和抵押证券（2％）。英国对于职业养老保险基金的投资结构基本上不加限制，唯一的限制是其资产投资于建立养老金的雇主企业的比例不能超过5％。

  3.德国的做法 

    德国的养老保险基金受投资公司法管辖，由联邦银行进行监管。其主要投资于债券（75％）、房地产（13％）、股票（9％）和储蓄（3％）。根据投资公司法规定，养老保险基金投资于股票比例为21％—75％，具体比例由各养老金计划灵活掌握；投资于房地产、流动资金和套期保值性金融衍生工具的上限公别为 30％、49％和30％（资产承受倾向风险的上限）。 

三、我国新型农村社会养老保险基金运营思考 

（一）我国新型农村养老保险基金进入资本市场的必要性 
    新农保基金的保值增值问题显得日益突出。但现实中，资本市场和养老基金的分离影响了养老基金的运营和管理。由于养老金支付的长期性，按国际惯例，养老金的投资应当主要买中长期的债券、股票、不动产等，这样才能达到保值增值的目的，而中国养老基金的绝大部分用于购买国债和银行存款，这样显然收益不高，积累风险大。

    任何一种经济行为的产生与发展都需要有一定的制度和市场来支撑和促进，而制度、组织自身也要有独立的运行主体来推进其发展扩大，养老保险基金与资本市场要通过互动来达到双赢的目的，必须使养老保险基金进入资本市场进行投资获得收益，而资本市场上可供投资的金融工具繁多，这为养老保险基金进行多元化分散化投资，避免非系统风险提供了良好的条件。

(二)养老保险基金运营的基本原则与政策导向 

     养老保险基金与一般的基金运营不同，它具有投资周期长、投资空间大和资金规模大的特点，除了遵循一般基金运营的原则之外，还有其自身的运营原则，具体如下： 

  （1）安全性原则：是指养老保险基金投资要做到规避风险。它是养老保险基金的最基本原则，即以养老保险基金的保值为资金运用的首要任务。因为养老保险基金的有效运营，关系到已退休人员现在的退休金和在职人员将来的退休金能否得到保证，所以养老保险基金不可投入风险较大的项目。否则，一旦投资失败，损失将会惨重，甚至将危及养老保险事业。 

  （2）流动性原则：养老保险基金支付的持续性要求基金投资具有流动性。其投资应以间接投资为主，直接投资为辅。对于某些短期平衡的保险计划来说，投资的流动性原则更为重要。

  （3）盈利性原则：养老保险基金投资要确保收到一定的收益回报，应遵照分散化、多元化的投资方针，进行组合投资，但要避免风险投资。即在符合安全性原则的前提下使养老保险基金的投资取得最大的投资效益，保证基金的保值增值，确保养老保险战略目标的实现。 

  （4）社会效益原则。由于养老保险基金是长期基金，有很强的稳定性。因此，养老保险基金可适度投资于基础设施建设这类有稳定回报的项目，支持国家经济建设，促进社会事业发展。与一般投资不同，世界各国在养老保险基金的投资政策上都有特殊的：限制性规定，如对投资方向、投资结构及其比例有一定限制。此外，国家对养老保险基金的投资应给予适当的优惠政策，如提高其定期存款利率；国家对养老保险基金投资给予税收优惠，如免征所得税等。 

（三）我国养老保险基金投资方向与投资组合的选择 

    我国养老保险基金的投资不仅要保证基金本身的保值和增值，而且要有利于经济的发展，所以投资方向的选择意义重大。世界各国养老保险基金通常投资于金融资产（股票债券）和实物资产 （不动产和实业），实现产业化经营。目前，在确保养老保险基金安全性与流动性的前提下，可供我国养老保险基金投资选择的方向主要有以下几个方面：

（1）购买政府债券。由于国债信誉好，安全性强，风险小，而且具有一定的流动性，易于变现，是一种比较稳妥的养老保险运营方式。

（2）现金和银行存款。这种投资方法既安全又保值，但由于银行利息很低，所以增值不大，而且如果遇到通货膨胀，养老保险基金有时甚至会贬值。

  （3）实业投资。主要是投资于不动产，尤其是房地产。在养老保险基金的营运中，可以选择一些相对来说风险小、周期短、效益显著的领域进行实业投资，在短期内获得较高利润并收回本金。这种方式虽然投资风险小，但资产的流动性差，不易变现，因而不利于养老保险基金的随时支付。由于房地产投资是一项中长期投资，其投资回收期较长，占用资金量很大，技术性要求很高，所以存在着一定的投资风险。

  （4）购买企业债券。由于企业有价证券承诺偿还本金，支付利息，可自由转让，风险较股票小。企业债券利率一般较高，但因为无国家财政做后盾，所以风险较国债大。 

  （5）购买公司股票。股票投资具有投机性强、风险性大、变现灵活、收益丰厚等特点，因而是风险最大，但同时收益也最大的投资方式。  

  （6）委托投资。指委托金融机构进行信托投资。多为间接投资于国家的基础设施建设。这种投资方式因为有金融机构的监督管理而使投资风险较小，并有稳定的较高利息收入。但在投资过程开始前，应规定出最低收益率，投资风险由信托投资机构承担。这种运营方式手续简便，易于操作，收益也有保证。

四、完善新型农村社会养老保险基金投资运营

（一） 成立省级农村社会养老保险基金理事会

    理事会负责管理全省农村社会养老保险基金( 以下简称基金) , 并履行以下职责: 制定全省基金的投资经营策略并组织实施; 选择并委托基金投资管理人、托管人并对基金资产进行投资运作和托管, 对投资运作和托管进行检查, 并在规定的范围内对基金进行投资运作; 负责基金财务管理和会计预算、定期编制会计报表, 起草财务会计报告; 定期向社会公布基金的资产、收益、现金、流量等财务状况。

（二）设立立体交叉式的基金管理系统

    基金运营管理可设立一个立体交叉式的基金管理系统,具体可以分为四个子系统: 一是信息处理系统。由基层代办员、县管理处联成一定的信息网络, 及时将保费的收取情况、基金结缴情况、运营增值的初步方案及有关统计分析材料交给基金专管员综合汇总, 基金专管员根据现行情况和决策系统提供必要的决策数据; 二是控制决策系统。根据信息系统提供的情况及基金运营方式、增值渠道、增值利率投向比例,有目的、有方向、有比例地进行投资; 三是财务管理系统。严格按照《基金管理规定》、《财务管理制度》及会计核算办法,合理安排预算, 实行计划管理, 核算基金运营中的各种收支情况, 保证资金收支总量平衡, 以安全、增值为目的, 控制和监督资金的运营; 四是反馈监督系统。本系统着重把握养老保险基金运营及投资经营的合法性、合理性、效益性、安全性以及社会效应, 向控制系统提供可靠的决策依据。

（三）确立中央、省、市各级调控体系

    确立中央、省、市各级调控体系, 设立风险保证金。由于各地经济发展水平差异大, 专业银行实力不尽相同, 县级管理机构要争取最大限度的增值利率, 必然会受到一定的限制。农村养老保险属于社会保险, 最能体现的是国家与农民的关系, 巨额的保险基金完全在县一级增值、运营, 很难绝对保证基金获取更大的增值和安全运营, 从基金的性质和强化监督管理的要求出发, 从分担、分散基金运营风险的实际需要看, 必须强化基金的宏观管理, 建立中央、省、市、县及贯通的基金分级调控体系, 建立各级风险保证金, 以保证投保农民年老后按月领取养老金。各级要强化政务纪律, 按照令行禁止原则, 及时、足额结缴风险保证金, 不得借口地方利益的特殊性逾期不缴。

    目前我国新型农村社会养老保险制度刚刚起步，其养老保险基金进入金融市场要受市场条件等因素的制约，也需要一个过程。在目前情况下，基金可以首先进入国债市场，然后再逐步参与金融债券、企业债券等其它形式的投资。进入国债市场，基金购买国债以持有国债为主，尽量减少二级市场操作，同时，也可以将一定比例的资金委托给金融机构买卖国债，走市场化管理，专家理财的道路，逐步规范、优化基金的资产结构，在确保安全性前提下，最大可能地实现农保基金的保值增值。

参考文献：

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【2】朱正刚. 农村社会养老保险基金的运营及支付管理【J】. 甘肃农业2004年第8期

【3】林义. 社会保险基金管理(第二版). 北京：中国劳动社会保障出版社，2007

【4】胡晓义，施明才. 社会保险基金管理与监督. 北京：中国劳动社会保障出版社，2001

【5】郑功成. 智利模式——养老保险私有化改革评述. 经济学动态2001,2