转型期体制外社会监督模式的创新与实践——基于温州市民监督团现象的思考

    社会监督，通俗来讲，是由公民、法人或其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为进行的一种具有一定约束力却没有法律效力的监督，包括公众监督、社会团体监督、以及网络、媒体的舆论监督等。随着我国政治体制改革的不断推进，公众有效参与政府及工作人员行政行为监督的积极性提高。在中国特色社会主义监督体系中，社会监督作为一种体制外监督、自下而上的监督、广泛性监督，发挥了不可替代的积极作用。随着我国社会的深刻转型，公众民主意识的高涨和网络媒体的普及，其广泛性和实效性愈加明显。近年来，从小学生“免费午餐”计划推动政府职能部门关注贫困小学生营养健康问题，到“微笑门”和“名表门”主角原陕西安监局局长杨达才因网民监督曝光而落马；从浙江杭州高档“会所”挤占景区引发争议，政府及时采取措施，到河南郑州5万多张金箔贴城市雕塑引发市民不满，政府闻过即改等。这些社会事件都真实的显示了社会监督推动了政声与民声的互动、党心与民心的互融，促进了政府对信誉意识和责任意识的提高。

一、催生新模式：转型期社会的产物

1、转型期社会的特点

    社会转型是指社会结构的整体性、根本性变迁。在社会转型的加速期，经济迅速发展，政治日益民主，社会面貌焕然一新，社会财富逐渐累积，文化生活丰富多彩，人们的思想观念、生活方式、自我需求发生了巨大的转变。

    首先是价值观念的变化。随着社会的进步与开放，西方社会思想观念与生活的影响，人们开始从过去对温饱问题的关注转向对人自身的关注和尊重，用美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛需要层次理论解释的话，就是公众已经从生理上的、安全的需要上升为自我实现的需要，公众的民主意识、参与意识、平等观念、权利观念、主体意识等逐渐觉醒，加之政治体制改革的推进，人们开始勇于表达自己的愿望和诉求，维护自身权利，倡导社会公正，并通过各种渠道寻求新的全面发展。

    其次是生活方式的变化。这一时期，人们对于围绕自身生存和发展的物质、精神需求更加多样，公众的注意力开始从宏大叙事转向微观政治，特别是与公众生活密切相关的食品安全、城市绿化、交通状况、公共设施以及民生保障等议题。随着网络通讯的发展，人们开始利用互联网、媒体、手机等工具，实现着信息的共享与资源的互动。从某种程度而言，公众不再是独立个体，他们可以通过最快捷的手段，比如微博，针对某一事件形成看法统一的强大“联盟”，共同“声讨”，表达诉求。

    再次是社会关系的变化。“社会的转型促进或推动了社会的分工，而社会的分工必然带来或伴随着社会分层。”①社会阶层的分化导致了人在一定社会关系中角色的变化。最典型的便是公众与政府的关系。与社会转型相伴而来的社会资源分配不公，公共服务不到位，社会保障不完善，贫富差距拉大等问题直接成为公众拷问政府的直接理由。正因为社会关系的不断变化，公民监督、团体组织监督以及舆论监督等社会监督模式不断被催生。

2、体制内监督体系的不完善

    一般而言，体制内监督包括政党监督和国家监督，如人大监督、行政监督、司法监督等，其特征是权利系统内部以权力制约权力。权力系统内部监督和制约因其主体和对象都处于权力体系内部，彼此行为易于观察便于监督，因此对权力进行监督具有一定的优势。中国政法大学法学院教授王建芹认为：“反腐败职能部门的监督本质上是一种体制内的监督，在正常监督过程中难免会受到方方面面人情与利益关系的掣肘，常常面临巨大的压力。”②王教授非常直接的指出了体制内监督的致命弱点，那就是“权力制约权力”，往往在利益上存在牵连，甚至在查处过程中会遇到干扰和阻力，这样势必会影响监督制约的效果。从公众舆论和话语权的角度而言，由于体制内监督其“话语权非平民化”，草根阶层的监督权利很难通过这一途径实现，无法满足转型期日益高涨的公众民主意识表达，换句话说体制内监督渠道还不是很完善。从监督的实现方式和实效性角度而言，由于体制内监督透明度不高，有些时候甚至需要保密，实现和广大公众的知情权、解释权和参与权的互动上必然存在障碍，这必然影响主流价值的传递和社会共识的形成，在一定程度上影响政府公信力。近年来国内发生过很多起类似重大事件，政府部门越解释，公众质疑声反而越大，官方的应对非但没有平息事态反而引发全国性舆论场。

    体制外社会监督既是对体制内监督的有益补充，又是国家权力社会化的逻辑结论和社会进步的客观要求。体制外社会监督以其话语权的平民化、监督主体的草根性以及主流媒体所发挥的联动效应在一定程度上满足了人民群众实现知情权、参与权、表达权和监督权的愿望。当然，体制外社会监督作为一种基于体制内监督的不足而进行的范式创新，既不意味着体制内监督的式微，更不意味着现实背景下对国家权力的否定和对体制内监督的替代。强调社会监督旨在厘清两种监督范式关系的基础上，构筑一个相互支撑、优势互补的监督格局，从而超越体制内监督的局限，实现体制内外力量的动态互补。

二、市民监督团现象：体制外社会监督的创新模式

1、市民监督团现象分析

    在温州，有一支充分整合了新闻媒体舆论监督与普通市民群众监督两大功能的队伍——市民监督团。这支队伍从最初2010年单一的城市绿化“千人监督团”到今天“温州市市民监督团”，规模发展达到41个团6000多人，监督范围扩大到城市破难攻坚、转型发展的方方面面。这支队伍借助温州市委市政府大刀阔斧整弊政、大张旗鼓推改革的东风，充分利用多种媒体手段，发挥民间智慧和群众监督作用，开展系列监督活动，对阻碍城市建设的“拦路虎”、“绊脚石”进行曝光，监督相关责任部门有效开展工作，兑现社会承诺。既搭建了媒体舆论监督与群众监督“水乳相融”的重要平台，受到上级领导和广大受众的好评，又实现了社会监督模式的“温州制造”。

    温州市市民监督团作为一个兼具舆论监督和群众监督功能的社会团体，具有几个鲜明的特点。一是市民监督员具有广泛性和代表性。监督员来自不同地域（来自全市各县市区）、不同年龄（下到大学生、上到退休老人）、不同社会阶层（工人、农民、知识分子、人大代表、政协委员、学生、公务员、新温州人等）。二是市民监督员非常“接地气”，其言论代表了老百姓的心声。因为监督团的成员都来自普通市民，与老百姓地位对等，因此能消除老百姓对媒体记者的部分抵触和害怕心理，容易与老百姓接触，听到普通市民的心声；他们发表的“草根”言论通俗易懂，公众易于接受。三是市民监督员带有志愿者的性质。所有监督员自愿报名，不考虑报酬，以服务公共社会为己任，大部分监督员都是利用业余事件参与社会监督。四是市民监督员发表的观点和意见自由多样、真实客观。他们始终怀着热情和正义感，用尖锐而犀利的问题对政府的不作为、慢作为甚至乱作为提出质疑。

2、体制外社会监督的创新意义

    市民监督团运作以来，充分发挥民间智慧和群众监督的作用，把群众监督和舆论监督结合起来，创新监督模式，使温州市民监督团成为温州城市文明建设的一个闪亮窗口。该活动得到了省委宣传部有关领导的高度重视，省内各高校的专家学者也对此项活动给予了极大关注。嘉兴、衢州等地的新闻媒体在宣传部领导率领下，慕名来温州交流和考察，逐渐发展成为大家都认可的有效社会监督模式。从数据来看，市民监督团的实效性也非常显著，以2012年为例，在不完全统计的130多个督查案例中，80%以上得到落实或有明显进展，50余个案例得到圆满解决，有力地推动了破难攻坚大行动。③显然，这一群众监督与舆论监督相结合的社会监督新模式，因其有明确的价值取向和新型的运作模式，引起了公众的共鸣和社会的强烈反响。监督团成员的草根性、议题设置的贴近性、表达内容的开放性、运作手段的参与性以及监督的普遍民意性不仅活跃了公众参政的热情、积极性，还加强了大众与政府之间的联系，改变了原来公众被动接受信息的模式，增强了政府与公众之间的互动，对我国政府职能定位和职能的转变起着积极地促进示范作用。

三、体制外社会监督：有为政府与和谐民众的桥梁

    党的十七大明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求，同时强调要“扩大人民民主，保证人民当家作主。保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。④加快服务型政府建设，有利于我国党和政府形象的提升，发挥体制外社会监督效应，可以扩大公众影响力，化解社会矛盾，密切联系群众。探索和创新体制外社会监督模式，有助于弥补体制内监督的不足，拓宽监督渠道，提高监督实效；有利于引导公民进行有序政治参与，保障公民监督权，增强人们政治认同感，从而加快我国民主政治建设与和谐社会的构建步伐。

1、健全政府信息公开制度

    健全政府信息公开制度，旨在提高政府决策的透明度，这是保障人民知情权的前提条件。知情权即了解权、知悉权，是指公民、法人或其他组织对国家机关掌握的信息享有了解的权利，知情权作为政治民主化的一种必然要求和结果，是公民的一项基本权利。事实上，近年来很多公共群体性事件导致的公众对政府作为的质疑、批评甚至否定，都是缘于公众与政府之间的信息沟通不畅，从而导致信息不对称。2008年的“胡斌飙车案”杭州市公安局所做的时速70码的鉴定，显然是对公众知情权的挑战，于是才会出现网络、媒体、报纸以及普通民众甚至社会团体强大的舆论监督。试想一开始政府部门就以负责的态度，科学公正的数据公示于众，自然不会有后面的事态变化。同样，2011年“7.23动车事故”，新闻发布会“不管你信不信，反正我是信了”的言论再一次刺激了公众的神经，挑战了公众的知情权，极大的降低了政府官员的素质和政府的公信力。可见，保障公民的知情权，前提就是要求政府提高建立和完善政务公开制度和各种办事公开制度。知政是有效的民意表达的前提，公民只有在充分、确实了解政府活动的基础上才能有效地参与并监督政府决策。没有知情权，公民的政治参与只能是一句空话，民意表达也将大打折扣。

2、完善民意表达机制

    在西方国家，很少出现民众网络反腐成功的案例，因为他们有着完善的法律体系和监督渠道。在我国，民意表达机制依然是缓解人民矛盾、让公众参与民主政治的一个重要平台。广泛的汇集民意、倾听人民的心声是塑造服务型政府的必然要求，也是消除公众与政府之间的隔阂，提高公众参政意识和水平的关键所在，更是保障人民表达权的制度支撑。我国民意表达机制主要由代表性民意表达机制、舆论性民意表达机制、广泛性民意表达机制、利益集团意愿表达机制四个方面构成。社会监督要产生真正的法律效率、成为制衡公共权力的有效手段，必须同人大立法机关有机结合起来，使人大成为反映民意、维护人民利益的根本渠道。新闻舆论监督是社会监督的重要组成部分，在西方被称为与立法、行政、司法三权并驾齐驱的“第四种权力”，温州市民监督团的运作则是群众监督与舆论监督有效结合的典型。类似的案例还有武汉电视台的“电视问政”，利用体制内的机构，体制外的监督形式，实现对政府工作的有效监督，成为具有全国性影响力的一档节目。批评、建议、申诉、检举、控告等是广泛性民意表达的基本形式和手段，在我国现阶段广泛性民意表达以信访和举报最为普遍，而这两种形式依然需要向规范化和法制化迈进。

3、拓宽公众有序政治参与的渠道

    党的十七大指出，“要丰富社会主义民主政治的实现形式，从经济、政治、文化、社会生活等方面，扩大人民群众的有序参与。”⑤保障参与管理国家和社会事务的权利，主要包括批评权、建议权、控告权、检举权。公众政治参与程度高低直接决定民主政治建设的成效，因此，不断拓宽公众有序的政治参与渠道，实现政府与公众的良性互动，成为民主政治建设的突破口，成为建设服务型政府的一座桥梁。事实上，社会监督只是公众实现有序政治参与的形式之一。公众参与政治的渠道很多，向政府提交议案、参与咨询调研会、采取信访途径等。尽管已经存在着相对成熟的如政治协商制度、信访制度、行政领导接待制度等补充形式，但仍然需要大力发展听证会、政策调研会等能够达到决策中枢的渠道。

4、开辟公众表达诉求的有效途径

    截至2013年6月，中国网民规模达到5.91亿，手机网民规模达4.64亿，表明互联网已经成为覆盖率仅次于电视的大众传媒。⑥网络已渗透进人们日常生活的方方面面，成为社会舆论最重要的发源地，公众发表意见、政府了解舆情的重要渠道，网络以其特有的影响力作为催化剂和推动力量，对政治领域产生着深刻影响。胡锦涛强调，“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力”。 ⑦一方面网络民意代表了相当一部分社会公众的见解，政府对他们的意见和建议不能无视。另一方面，处于发育之中的网络公共舆论需要培养和规范，政府对其评估应该谨慎应对。事实上，当网络成为公共舆论主要阵地之前，我国政府还开辟了一系列用于公众表达诉求的途径。比如12345市长热线、96315消费投诉热线、96310执法投诉热线等，通过热线电话这一途径延伸了社会监督的链条，同时也树立了政府科学化、民主化、服务化的理念。

结 语

    我国宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。上海市市长韩正在谈和谐社会建设时曾指出：“监督政府体制外更重要”。⑧顺应社会发展趋势, 强调体制外监督及其主客体双方的义务和责任，能够完善中国特色社会主义监督体系，并对社会和谐产生积极的推动作用。

注释：

[1]刘祖云.社会转型解读[M].武汉大学出版社2005年版，第179页

[2]http://www.chinanews.com/fz/2012/12-23/4430704.shtml

[3]广聚民意、督促合力——温州市民监督团活动纪实.中共温州市委宣传部,2012.09

[4] [5]http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm

[6]2011年中国互联网舆情分析报告

[7]http://news.xinhuanet.com/politics/2008-06/22/content_8417170.htm

[8] http://news.xinhuanet.com/mrdx/2005-03/20/content_2727363.htm