公用事业改革的国际经验及借鉴-经济论文

美国首先在铁路业和航空业开始了改革。1980年美国国会通过《斯塔格斯铁路法》，主要放松了价格管制和市场退出管制，允许铁路公司根据市场需求和竞争状况自由定价，还可以与特定的货主签订运输合同，通过协商确定运价。另外，该法允许铁路公司退出无利可图的铁路线路，同时鼓励地方政府和承运人支持或者购买对他们重要的线路，把不经济的线路变成有活力的小铁路。《斯塔格斯铁路法》虽没有完全取消政府对铁路业的管制，但已大大减少了政府对铁路业的管制，该法被普遍认为奠定美国铁路业走向自由化的基础，美国铁路业在此法案通过后，也走向了复兴。
美国航空业的管制改革发端于1978年《放松航空运输管制法案》，减少对航空业的控制，采取航空公司自由进入市场和扩展业务、放开票价、不再限制合并等措施引导企业依靠市场力量进行自由竞争。随后激烈的竞争导致企业合并，出现了像American航空公司、United航空公司、Delta航空公司等航空巨头。
美国于1996年颁布的《电信法》，一方面确立了电信市场开放的原则，使得联邦通信委员在发放电信市场经营许可证上变得较为灵活，允许新的企业提供电讯服务；另一方面，该法中植入了反垄断条款，使得任何电信企业都可以参与电信市场上的竞争。《电信法》中的反垄断条款规定:所有电信运营商都有义务直接或间接地同其他电信运营商的设备和装置互连。为了保证贝尔公司开放市区电信网络，《电信法》专门规定，贝尔只有当对竞争者有效开放市话市场的前提下，方可通过独立的子公司经营长话业务。至此，在美国电信市场上，除了长话市场日益开放，非本地主导运营商也可以通过批发零售、租用非绑定网络要素和自己建设网络等三种方式进入本地电话市场，美国电信市场在基本电讯服务方面己经整体上开放，其他电讯增值业务，在引入反垄断条款后基本上也全面开放了。
2.美国公用事业实施市场化改革的效果评价
以放松管制为特征的公用事业改革总体上取得了良好的效果，竞争机制引入后，企业面临的外部压力增强，迫使他们提高经济效率，降低成本和费用，增强自身产品和服务的质量，提供多样化的产品和服务。
三、英美两国公用事业市场化改革的借鉴意义
总结和分析世界各国公用事业市场改革的经验和教训，对于我国的公用事业市场化改革具有重大的意义。我国公用事业领域的市场化改革步伐总体上明显落后于经济发达国家，甚至落后于大多数发展中国家。目前，我国公用事业的市场化改革虽然已经起步，如在电信领域实施了政企分离和寡头垄断的格局，电力产业实施了厂网分离式的市场结构重组改革，但距离真正有效发挥市场竞争机制作用还有较大的差距。
从世界各国公用事业市场化改革实施的路径来分析，各国虽然在改革的时间、具体内容等方面存在较大的差异，但所有国家市场化改革的实质内容就是通过改革原有政府垄断经营的管理体制，实行政企分离，使公用事业产业的经营企业成为独立的市场竞争主体，并开放公用事业市场，允许国内外新企业进入，强化市场竞争力量对经济效率的刺激作用，使竞争成为可在公用事业产业促进资源有效配置，提高经营效率的普遍法则。英美国家公用事业市场化改革值得我国借鉴的经验主要有以下几个方面：
1.通过产权推动政企分离，推动国有企业民营化改革，重塑市场经济微观主体
市场化改革的首要任务是使经营企业成为市场竞争主体，打破垄断，转换政府职能，尽量减少政府对企业的直接控制和干预。以英国公用事业市场化改革为例，无论是早期的1969年将邮政总长负责的邮政总局改组为由政府任命的主席领导的法人公司，还是1981年邮电分离和1984年成立电信管制机构，目的都是为了打破邮电业政企合一的关系，使企业成为以追求利润最大化为目标的经济主体。
为改变政企合一，国有产权垄断公用事业领域资产的状况，产权改革本身就是实现政企分离的主要手段之一。产权改革也是开放公用事业市场，实现多种资本进入公用事业领域，缓解政府投资不足的必要条件。没有产权的改革，不可能谈得上市场化改革。西方各国在政企分离方面，虽然采用了不同的模式，但都离不开产权关系的变化，只有通过产权关系的调整才能真正实现政企分离的目标。
具体到英国采用的是产权私有化模式，通过产权的转让，将原有的国有垄断经营企业转变为股份制企业，政府不再直接干预企业的日常生产经营活动,企业根据政府颁发的经营许可的有关条款,按照市场经济原则开展生产经营活动,从而实现了企业经营机制的根本性转换。
2.通过市场结构的重组，建立竞争性市场结构
公用事业的许多产业如电力、自来水、燃气、电信和集中供热等设施的运营，必须借助于能够覆盖其市场范围的传输和分销网络才能将产品和服务销售给用户。传输网络投资的专用性和沉没成本以及各技术环节的依赖性促使各国公用事业的产业组织都采取垂直一体化经营，然而，经济技术的发展与创新已经改变了这些产业的自然垄断性质。传统理论上认为具有自然垄断特征的公用事业，可通过分解垂直一体化而形成竞争性结构。如英国、美国和拉美国家在电力产业的市场化改革过程中，通过对市场结构的纵向一体化分离和横向分拆，将输电业务从发电厂分离，在发电市场实行放开，自由进入和竞争，在电力产业建立起有限竞争的机制，市场效率大幅度提高。因此，市场结构的重组是建立竞争性市场结构的必要手段。
3.制定相关法律制度，建立独立的公用事业管制机构
公用事业的某些产业具有自然垄断特征，在市场竞争机制不能充分发挥作用的业务如电力、燃气、自来水等产业的输送网络，不可能允许多家企业竞争性经营，只能由一家或少数几家企业垄断经营。垄断经营企业具有市场垄断势力，客观上需要政府采取必要的管制措施，以规范其市场行为。同时，在现有企业具有一定市场势力的情况下，建立竞争机制也需要政府管制机构规范原有企业和新企业的竞争行为，以维护公平的竞争秩序，因此，市场化改革过程中的放松管制，开放市场不是不要管制，而是政府管制的重建过程。以英国为例，英国《电信法》是英国电信产业市场化改革的纲领性文件，是英国电信改革成功的基石，同时独立的监管机构代表社会公众利益，才能实施客观的、公正的监管。正是1981年颁布的《电信法》的实施，才废除了BT在电信业的法定垄断地位，为电信业内引入竞争奠定了制度基础，也正是英国电信管制办公室卓有成效的工作，保证了市场化过程中竞争的有效引入和秩序规范。