我国城市土地资源管理的现状和对策

根据美国地理学家诺瑟姆城市化进程的划分方法，当一个国家或地区的城市化水平超过30%后，其城市化进程进入加速发展的阶段。2000年底我国城市化水平就超过30%，我国目前正处于城市化加速发展的阶段，在人口和经济活动不断向城市聚集，城市用地规模不断扩张的同时，应该看到我国目前城市土地资源管理体系尚不完善，各级政府经常为短期经济目标忽视从长远的角度来规划和利用现有城市土地资源，从而造成城市内部土地利用效率低下，用地结构严重不合理，致使城市土地资源极大浪费，不利于我国社会经济可持续发展。我们应该清醒地认识到土地既是一种不可再生的稀缺资源,又是城市经济和社会生活的基本条件。它关系到国计民生的全局和长远利益。随着人口增加和经济发展,土地稀缺性日益加剧，人地矛盾日益尖锐。现阶段我国城市土地资源管理的现状主要表现一方面社会经济发展与土地资源合理配置关系日益密切；另一方面又出现了土地资源配置市场机制失灵和政府宏观机制失控现象同时发生的怪圈。目前我国城市土地资源的矛盾主要体现在以下方面。
（一）城市定位不准确，城市发展缺少科学规划
随着我国改革开放和市场经济体制的建立，伴随着经济的快速增长，城市处在急剧的发展变化之中，由于体制的问题，短期内土地资源配置还无法完全适应市场经济的需要。在原有的计划经济体制条件下形成的一套适应计划经济体制的城市规划方法及其内容，与市场经济体制的自身内在要求必然出现不一致、不配套的地方，使得城市规划跟不上城市发展的需求，出现了城市重复建设现象，造成土地资源浪费。加之社会经济的快速发展以及人为的某些因素，城市规划已经成为城市土地资源合理利用的最大障碍。
（二）城市用地紧张与土地浪费并存
在我国城市化发展快速推进的过程中，有的城市政府加强了对土地开发利用的强度，城市土地资源被过度的利用，城市土地生态系统的自我更新能力遭到了破坏。尽管我国城市用地面积增长的速度比较快，但城市人均占地面积仍低于世界平均水平。人地矛盾十分突出。目前城市地皮紧张、住宅拥挤、道路堵塞、交通不便、教育文化体育等基础设施无法满足市民实际需求。同时城市土地使用过程中的浪费现象十分突出，由于长期以来在计划经济体制下土地资源无偿划拨或无偿使用，造成了很多城市土地出现了多征少用、早征迟用，甚至征而不用的奇怪现象，一些城市不顾中央和上级政府的要求和国家有关政策法规的规定,擅自乱征乱批土地,很多城市盲目发展开发区，出现“开而不发，围而不用”的现象，导致了大量土地资源浪费。据统计，目前我国建设用地当中闲置土地、空闲土地、批而未供土地大约有400万亩，各种废弃地2亿亩，未利用地39亿亩。[1]土地资源浪费现象十分严重。
（三）地方政府的目标和城市长期发展的目标不一致
在城市发展的过程中，地方政府往往充当地方经济“保护神”的角色，他们以地方经济的业绩作为自己的政绩，追求地方利益在任期内的最大化。有些城市发展新的开发区、高新产业区、大学园区、物流中心，甚至度假区，虽然“短视经济”在短期内促进了当地经济在某一时期的快速发展，但却造成了社会资源包括土地资源的巨大浪费，其付出的代价相当昂贵。同时近年来随着房地产市场的不断扩张，城市土地资源储备出现了透支情况，土地资源浪费的情况更是触目惊心。根据国家统计局2008年8月公布的7月份国房景气指数显示，截止到2008年7月末，全国商品房空置面积为1.29亿平方米，同比增长6.1％。其中，空置商品住宅6538万平方米，增长4.6％。城市地方政府往往为了眼前利益，而对整个城市的发展布局和土地综合利用的考虑欠缺。这在一定程度上不但对房地产市场造成了“过热现象”，也对土地资源的合理利用造成了很大的破坏。
（四）城市土地市场不健全，规范管理缺乏依据
目前,我国城市的土地市场为三级市场结构模式。土地的一级市场即由国家以土地所有者的身份,通过批租将土地的使用权投放市场运行。国家可通过协议、招标和拍卖等方式将土地的使用权在一定的年限内让予土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，具有垄断性质。土地的二级市场即由获得土地使用权的经营者,直接将土地或通过建商品房间接的将土地投入市场流通,具有经营性质。土地的三级市场是由土地的使用者通过房产交易而使土地间接进入市场流通,具有消费性质。[2]我国对于城市土地市场的基本政策是:垄断和控制一级市场,规范和搞活二、三级市场。但目前城市土地一、二级市场却并不协调，隐形交易大量存在。主要由于我国土地一级市场的发育远未成熟，出让的土地数量较少，而相比之下，二级市场上交易却相当活跃，交易者众多、交易频率高、涉及金额大、竞争较为激烈。这种市场之间的不协调促使隐形交易大量存在，划拨土地在利益驱动下违规进入二级市场进行“隐形交易”，造成国家土地收益的大量流失。同时，由于取得划拨土地的成本很低，更增加了现实中竭力争取划拨土地使用权的现象，导致土地隐形交易愈演愈烈，城市土地价格很难显化，国有土地收益流失，土地资源得不到最佳利用。另外，在二、三级市场上，一些土地使用者在利益的驱使下,在向国家购买了一定年限的土地使用权后,将国家的土地投放到那些获利较大、见效较快的领域中去，致使城市的绿地及城郊的大量农业用地纷纷被大量高密度的钢筋水泥的建筑物所充斥,从而进一步导致了城市规模的不断扩大以及城市土地生态系统的自我更新能力遭到破坏。如果这种情况不能尽快得到改善和控制，将会极大的阻碍城市的可持续发展，严重影响城市经济发展的后劲，从而影响整个城市化发展的进程。