经费供给制度变迁对高校办学行为的影响阐释-教育论文

　　一、高校经费供给制度的变迁过程简述

　　制度变迁是指创新主体为实现一定的目标而进行的制度重新安排或制度结构的重新调整，它是制度的替代、转换、交易与创新的过程。实际上，制度变迁过程就是利益的重新分配和权利的转移过程。高等教育作为一种特殊的稀缺资源在国家经济体制转型的大环境中处在一个不断选择和优化配置的过程中。因此，在不同时期，高等教育经费供给制度选择的方式不同，高等教育的经费供给途径与资源整合的优化程度也不同。从新中国成立之初至今，我国的教育经费供给制度的变迁主要经历三个阶段。

　　1.中央统一财政与分级管理阶段（1949~1980年）

　　由具有特殊权力身份的政府对时局的把握和信息处理为主导而推行的高等教育供给制度对当时的高等教育的发展发挥了很大作用。从新中国成立之初至改革开放前这一期间，我国的高等教育经费供给制经历了由“集中统一”、“条块”结合、以“块块”为主到“分级包干”的三种管理模式。这个时期高校所有的经费都由政府统一划拨，实行“统一领导、分级管理”的财政管理体制。

　　这一阶段高校拨款方式主要是“基数+发展”的拨款模式。该拨款模式是按照学校的规模及各种日常经费开支的需求核定一个拨款基数，然后在这个基数上按照一个标准逐年增长。这个阶段高校拨款方式的主要特点是政府是这一时期高校经费的唯一供给主体，国家集办学者与管理者于一身，高校学生全部由政府统一组织招生及安排就业，由此，也造成了高校极度依赖于政府，导致高校办学主体的产权不明晰、管理者的权限不规范、高校的高层领导是政府官员并由政府直接任命等等现象的出现。

　　2.地方负责与分级管理阶段（1980~1993年）

　　这个时期我国财政体制进行了较大改革，由中央“统收统支”变为“划分收支，分级包干”，实行中央与地方分级负责，即由以往的全国“吃大锅饭”变为了“分灶吃饭”。

　　从1980年起，高等教育的经费投入由各自的“婆婆”下达，中央院校由教育部负责，地方院校由各省财政部门及地方财政拨款。尽管层次不同及类别不同的高校资金来源不同，但总体上呈现出双渠道的格局。在这一时期，高等教育发展极度不平衡，经济发达地区由于其投资力度大，经费充足，办学条件好，高等教育事业发展较快；而经济欠发达地区的高校，因经费紧张，高等教育发展缓慢。

　　这个时期的拨款方式主要是1986年确定的“综合定额+专项补助”的分配方式。其中，综合定额”部分包括教职工人员经费、学生奖贷学金、行政公务费、教学业务费、小型设备费和其他费用等项目；“专项补助”是对“综合定额”的补充，它是由政府部门在考虑学校的各种特殊需要后单独支付的。下表描述的是这个时期高校经费来源结构。

　　从上表可以看出，1986年至1992年这个时期，国家财政性教育经费占总数的80％以上，但其比例逐年减少，而学杂费和社会捐赠的费用逐年上升。

　　虽然高等教育财政性拨款实行了“地方负责，分级管理”的办法，但是国际资本和私营资本基本上没有被利用起来，高校经费由国家和受教育者承担，其中，政府仍承担绝大部分，受教育者仅仅承担一部分。

　　3.高校自主筹措经费的多元教育经费供给制度阶段（1993年至今）

　　改革开放后，一方面，随着经济的增长与公共事业的发展，中央财政面临平衡医疗卫生、社保以及国防与公共安全等公共部门发展需求的巨大压力，有限的财政拨款远不能满足高等教育迅速发展所须的经费；另一方面，由于高等教育的准公共产品属性，在“成本分摊”理论的推动下，学生个人、家庭以及社会资本成了高校扩充资源的主要途径。

　　1993年至今，高等教育投资渠道单一化的局面逐渐被打破，呈现出高等教育经费来源多元化的格局。财政性教育经费与非财政性教育经费呈此消彼长趋势，其投资来源已经形成“财、税、费、产、社、基、科、贷、息的多元化”。多元利益主体格局的形成极大地减轻了政府的财政负担，高校实现了投资主体多元化，拓宽了办学资金的来源，这在一定程度上缓解了我国财政拨款不足和高等教育需求迅速增加之间的矛盾。但从资源依赖的角度分析，收入来源的转变，特别是国家财政性教育经费投入的急剧下降，已经影响了公立高校“以国家财政拨款为主的经费供给模式”，使高校办学行为陷入另一种“不自由”的旋涡中。

　　从上表可知，国家财政拨款从高校扩招前的70％逐年下降。国家财政拨款体制的转变，从“经济上”迫使高校寻求其他外部资源。伴随高校学费制度改革和高校扩招，学杂费收入的增长速度是最快的，年均增长33.97％，社会集捐资与其他教育经费的年均增长率也分别为23.31％和23.47％。这一时期的高等教育经费总量和来源结构的重大变化，主要源于同时期教育财政制度的变革。

　　二、高校与利益相关者关系的变革

　　在计划经济体制下，政府将众多社会资源直接控制在自己手中，并使其在经济上占绝对垄断地位，迫使其他个体因“自由地”依赖它而获得自身的利益。同时政府也封锁了一切有可能成为社会独立性的替代性资源的来源渠道。随着我国经济体制的转型，高等教育投资体制也随之变革，高校已形成了多元供给主体的格局。国家财政性教育拨款减少的部分开始被高校的事业收入（主要是学杂费）及合同收入和社会捐赠等替代。高校自身所控制的资源越来越多，其自主权也相对增大。随着市场经济的不断发展，一些社会组织和个人借助市场机制进入高等教育系统，开始打破政府在高等教育办学主体中的垄断地位。参与主体的多元化使高校可供选择的依赖主体发生了变化，高校组织资源依赖的环境从原来的单向依赖转向了多向依赖，高校与政府、市场和社会组织之间相互依存。高等教育资源依赖环境变化图资源依赖理论认为，人们占有资源的状态决定使用资源的状态。按照这一理论，占高校经费结构最大部分的主体，对高校的办学行为影响也最大。

　　1990年前，高校经费由政府全额拨款，高校管理者完全听命于政府，充当政府政策的传达者和执行者。1993年的收费政策与1999年扩招政策的实施以及产学研合作模式的推广，使得高校的经费来源多元化。这个时期的高校校长就像一只处于由各种关系交织形成的网中的“蜘蛛”，忙于协调各个方向的资源提供者。依据高校资源依赖程度不同，笔者将这些资源供给方分成三个层次的主体：第一个是为高校提供制度环境并对高校进行监督的政府机构；第二个是与学校有契约关系的非政府机构科研经费提供者、产学研合作者和贷款提供者等，他们借助市场机制使高校充满了活力，弥补了政府拨款的不足；第三个是接受教育的学生群体，学生因提供不菲的学杂费而成为了高校的“顾客”。

　　在资源依赖理论作用下，高校与各利益主体间的关系变化具体表现为以下三方面：

　　1.高校与政府之间的“上下级”关系逐渐淡化

　　改革开放前，在单一经费供给环境下，政府对高等教育全面管制，高校只能服从政府的管制。在这种控制模式下，一方面，政府基本上负担了高校运行的费用，高校不用在办学经费上花太多的时间和精力，就能保证正常运行；另一方面，政府对高等教育的管制，使其失去真正的自由，高等教育不能完全按照其自身规律发展。由于完全依赖于政府的资源，高校失去了社会交换能力和自由度。

　　改革开放后，由于高校规模扩大，在其运行成本迅速增长和国家财政能力不足的情况下，政府不再对高校进行全额拨款。供养高校的财政责任由国家、社会、企业和学生共同分担，政府不再是高校唯一的资源供给主体，劳动力市场、资本市场等各种主体直接或间接地作用于高等学校。这些新的替代性资源的出现，直接改变了高校对于政府的完全依赖关系，也改变了政府对高等教育的管理模式。政府从直接管制变成主要靠教育资源分配机制对高等教育进行宏观调控，通过法律法规监管高等教育的运行。

　　尽管政府至今依然是高校最重要的外部控制因素，但高校对政府的依附关系的性质开始发生变化。其主要表现为：第一，高校自主权增加。高校自主决策的领域在逐步扩大，高校自主管理的机制在不断完善。第二，高校将逐步取消行政级别和行政化管理。也就是说，高校与政府的行政隶属关系将逐渐减弱。第三，政府调控逐渐从微观管理转变为宏观监督，并日益减少对高等教育的管制。

　　然而，政府仍是高校最重视的主体。其原因有：一是政府依然是资源配置者、规则的设定者、绩效和声誉的评定者，它可通过多种管制策略“调控”高校的办学行为和内部资源配置结构；二是政府拨款中的专项拨款，如“211”和“985”经费等，是需要学校靠“准竞争”得来的，实际上这一点已经成为调整公共教育资源在高等学校中资金分配方向和体现重点的重要工具，各校之间经费的差异很大程度上是由这些专项资金的差异造成的；三是由于我国公立高校作为国家事业单位，有政治雄心的高校管理者出于对自己前途的考虑，可能会更主动地接近政府部门。

　　2.高校与合同者之间的“合作”关系逐渐深化

　　改革开放前，由于缺乏合适的制度环境，几乎看不到高校和社会机构及与企业合作的市场行为。改革开放后，政府扩大了高校的自主权，拓宽了企业和社会投资机构的范围。市场力量和社会组织开始渗入高等教育领域，并为高校提供大量的经费资源。

　　高校与合同者之间存在着相互依赖关系，高校与社会机构的合作对象和范围越来越广。高校的依赖主体包括科研经费提供机构、产学研合作者和提供贷款的银行等。从构成高校的经费结构中可以看出，校企联合产业、社会咨询服务机构和银行提供的资金等已成为高校办学经费的重要组成部分。这些经费是在科学研究市场、产品生产市场、劳动力市场和资本市场上通过竞争方式获得的。

　　3.高校与学生群体之间的“主顾”关系逐渐强化

　　高等教育的基本职能是科学研究、人才培养和为社会服务。高等教育的发展有利于国家政治经济的发展，有利于社会的稳定，同时也是一个国家和民族文明传承的重要途径。因此，国家有责任和义务维护高等教育的发展，并为其提供经费和资源。但随着成本理论的引入，受教育者也开始分担高等教育的运行成本。

　　大学作为人类社会发展的“动力站”，人们为了能够在社会生活和工作中实现个人的社会价值，愿意进入大学深造，接受高校系统的专业知识学习。在收费制度实行后，随着学生缴费上大学，学生与高校之间发生了交易行为，两者之间的关系就转变成了“主顾”关系。高校为学生提供学习的场所，为其传授知识。这种“主顾”关系在高校扩招后有了明显增强，尤其是在高等教育大众化的时代，学生已成了名副其实的“消费者”。

　　在现代大学里，学费收入已在高校经费总额中具有举足轻重的地位。高校对自身的招生情况也越来越重视。但目前的情况是，在我国高校仍是处于卖方市场条件下，服务学生意识还未得到高校的足够重视，大部分普通高校学生的地位不及扩招前“精英”时期。同时，高校的教学经费投入情况和利用效率等几乎不受学生的监督，也未广泛征询在校学生的意见，没有尊重学生参与学校管理的权利。因此，在高校与投资主体关系层次当中，受教育者人数最多，但是受关注不及政府和合同合作者，受教育者几乎成了投资主体“金字塔”的最底层。

　　三、高校办学行为的调整策略

　　资源依赖理论指出，组织要想稳定和可持续发展就要想办法降低对外部关键资源供应组织的依赖程度，并且寻求一个可以影响这些外部资源提供者的方法。普费弗与萨兰奇克通过分析企业组织怎样以合并、联合、游说或治理等方法改变环境，说明组织不再是为需要去适应环境的行动者，而要让环境来适应自身。在现实组织行为中，大量的组织合并战略、组织网络行为是组织控制环境资源的实例。比如通过多样化的策略，扩展到多个领域，以避免依赖单个领域内的主导性组织等来达到组织资源依赖的平衡和稳定。在高校与各利益主体博弈之中，高校应与各投资主体寻求一个平衡点，从而达到资源的稳定。

　　1.寻求政府控制与高校自治的平衡

　　现代大学已走出象牙塔，成为社会政治文明、经济发展和科学技术进步的动力之源。大学因其活动的特殊性需要自由空间以及不受外界干扰，而高校对市场等社会利益主体的依赖，在一定程度上制约了其自由发展。例如，高等教育与社会组织发生的市场行为，导致了高校自主性受到威胁；社会组织介入高等教育的育人环节，参与教学内容和教学方法的改革，可能使高等教育知识传承的功能成为了为某一行业的专门化服务。因此，这些外部因素既影响了高校组织的独立性和自主性，也无法遵循教育“以人为本”的规律、实现人全面发展的宗旨。再者，社会组织与高校收益的追求不同。如社会组织追求资金运转速度，重视短期收益，而教育产品具有滞后性，体现在人力资本上的收益则需要较长时间。因而高校长期利益会受到社会组织投入、产出的短期利益的影响。若是高校想得到更多的资源，就必须倾向或服从社会组织的标准，从而限制了高校发展。

　　因此，政府应提高对高等教育的财政性拨款，尤其是在关乎大学发展的宏观性和战略性问题上，政府应对大学进行适度的关照，并通过信息服务政策甚至必要的行政手段来指导高校的发展，促使大学在自主办学的过程中认真考虑并切实履行其对国家及社会发展所应担负的责任。而高校也应确立积极自治的理念，在自主和控制中寻求平衡，形成自我激励、自我完善和自我发展的办学体制，建立自控和自我约束的机制，做到其发展与社会和国家需求相结合。

　　2.合理利用市场机制，改善资源环境

　　高校与外部市场机构利益交换的不断深化，一方面加强了高校与外界的联系，满足了高校寻求资本增收、提高教职工福利等组织利益；另一方面，为了回应外部控制因素的需求，高校组织通过改变以往的管理模式，引入了市场机制，并构建了内部激励机制来经营大学。高校可能为市场所侵扰，承担市场化和庸俗化的风险。为了得到市场收入的份额，高校不得不放弃一些本应该保持的东西，屈服于市场的需求，从而造成了诱惑利益上的“不自由”。例如引发学科之间的矛盾，一些远离市场的学科将陷入不利的处境，高校组织将变得越来越不稳定，等等。

　　为了保障与合同者建立良好的合作关系，更大程度地获得外部资源，首先，高校必须调整自身的发展战略，出台相应的保障制度和条件来吸纳这些外部资源（如通过提高科研人员的实力和硬件设施配备来获得科研机构提供的经费）；其次，要努力协调各学科的共同发展，给予市场竞争性较弱的学科或部门更多的内部激励政策，从而达到内部主体发展的平衡，维护高校组织的稳定。

　　3.从以教师为“中心”向以学生为“中心”转变

　　当前，学生群体作为教育经费的重要提供者之一，每年以学杂费及其他费用的名义给予高校数额不菲的经费，占据学校获得总经费的1/4以上。同时，按照我国目前拨款政策规定，拥有学生的数量决定了生均拨款的额度。因此，学生俨然已成为高校最重要的“顾客”。高校应该尽力满足学生的需求，提供优质的教育服务，而不是对学生的需求置之不理。按照资源依赖理论的要求，组织应对掌握关键资源的提供者的需求给予回应，从而维持组织自身的发展。高校为了留住学生，可以采取两方面的措施：一是不断提供优质的教育服务，改善学生学习和生活的条件；二是借鉴欧美国家经验，适当扩大学生的民主权力，吸纳一部分学生进入学校的管理机构，以此进一步了解和回应学生群体的需求。

文章来源于《教育探索》杂志2012年第6期