调整农业经营体系政策的几个相互关系——中州学刊

 与构建农业生产经营体系相适应的农业政策调整，首先是一次全方位的农业政策调整，不仅是农业生产经营领域内的政策调整，而且涉及整个农业体制和机制，甚至还涉及整个社会机制。其次是农业政策涉及关联因素繁多又复杂，不能顾此失彼，必须兼顾方方面面的关联因素和利益关系，尤其以下6个方面关系需要在研究制定相关政策时充分注意：
（一）既要有所倾斜，又要保证公平
中央一号文件提出“继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。”由于政策具有导向功能，在构建新型生产经营主体之初，向其倾斜有必要。但是必须重视与其他经营主体之间的平衡。国家财政补贴农户有三个层次，一是农户普遍受惠的部分，如良种补贴等；二是主产区和优势产区受惠的部分；三是新经营主体受惠的部分。前两个部分惠及一般农户，要保证以前政府承诺的部分，以及继续增加的部分。新经营主体受惠部分，除了过去已经给予的以外，主要是新增补贴向新型生产经营主体倾斜的部分。因此新增财政补贴既要向新经营主体有所倾斜，又要保证与其他主体之间的平衡。一些地方通过“优中选优”，评出“五佳”、“十佳”新经营主体，再集中财政补贴奖励需要商榷，这可能会损害普遍受惠的一般农户和其他新经营主体。
对于新经营主体的财政补贴，需要“雪中送炭”，而不是“锦上添花”。建议财政补贴集中在两方面：一是初期投入费用较大的农田基本建设和水利工程设施方面，当然建成后作为集体资产，新经营主体只具有使用权。二是租金补贴，各地由于区位条件不同，租金很不同，东北等地有200-300元，北京、上海等大城市1000元以上。新经营主体与单一制小农户相比，增加一项租金费用，会较大地增加成本，对于刚刚起步的新经营主体带来了不小的困难，可以给予租金资助。可以直接资助新经营主体，也可以直接资助转让承包地的农户。须防止一股脑儿向新经营主体倾斜。集中资源“垒大户”，不仅对其他农户不公平，而且对于新经营主体自身发展不利。
（二）既要扩大经营规模，又要重视社会化服务
我国农业在扩大经营规模的同时，必须十分重视社会化服务。因为社会化服务既是农业规模经营的社会条件，我国农业经营规模不可能很大，除了人多地少的自然禀赋以外，社会化服务体系的不成熟也是重要的原因。同时也是提高农业规模经济的要求。通过社会化服务，实现专业化，从而可以补充我国适度规模的不足。可以按照农业生产前、农业生产中和农业生产后，提供不同的社会化服务。如农业生产前可以提供种子繁殖、种苗培育、种子加工等社会化服务；农业生产后可以提供农业配送、加工、销售等社会化服务；在农业生产过程中可以按照工艺（农艺）提供播种、植保、灌溉、收割、储运等社会化服务。
现在一些地区的新经营组织主体已经出现了销售渠道不畅通等困难，需要有专门销售服务的社会化组织。一些地方提倡家庭农场自购农机具，其实小农具自购，大型农具可以社会化服务，以降低服务成本。这样农业生产的经营组织可以将大部分的生产经营活动交给这些社会化服务组织完成，自己只要承担决策、管理和一些零星和不便于外包的工作。
由于这些社会化服务组织不受区域空间的限制，可以同时服务许多农业生产组织，这样就每项农艺作业而言，规模相应得到扩大，实现了同质的规模化，从而在整个农业规模化水平上得以提高，弥补了我国农业生产经营规模不可能过大的缺憾。因此如何在财力、税收和贷款方面对农业社会化服务组织提供支助应该是农业政策的重要方面。
（三）既要构建微观组织，又要重视整个经营体系的培育
首先要构建农业经营的微观组织。生产经营组织是配置资源、组织生产经营活动的最基本单元，是社会生产生产力的组织基础。要按照市场经济运行规则，构建新型农业经营组织，其中重点是家庭农场。按农业部的解释家庭农场是指家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。家庭农场与单一制的家庭承包户的差异，一是前者实现了规模经济，后者基本上自给自足，二是与单一制的家庭承包户不同，家庭农场是经过工商部门注册，实行自主经营、自负盈亏的农业经营主体。农业大户是扩大了的家庭承包户，但没有经过工商部门注册。农业联户经营是合伙制家庭农场，公司农场则是公司管理的农场。
但是实践中大家对于家庭农场的认识并不统一，比如有些地区将几千亩承包土地，二十个雇佣劳力的专业农场称作为家庭农场，实际上应该属于公司农场而不是家庭农场。有些人主张家庭农场只能从事农业，而不能兼业，要求家庭农场要以农业收入为主要收入来源，主要为了防止很多人借此政策圈地套钱。其实家庭农场作为经济实体，必须从事农业，但是家庭人员除了农业外，兼业其他产业在国外如美国、日本十分普遍，甚至超过专业农场的数量。防止政策圈地套钱主要应该通过财政工商部门的监督审计来实现。界定家庭农场和其他新型农业经营主体的法定地位，对于今后政府出台有差别的扶持政策十分必要。
其次要重视整个经营体系的培育。中央2013年1号文件提出“集约化、专业化、组织化、社会化相结合”的要求，是新型农业经营体系的基本特征。整个农业将成为互相关联、分工合作，多元化、多层次的专业化经营体系，其中各个有机组成部分，各司其职，相互协调配合。在未来我国农业经营体系中，除了上述所讨论的构建微观农业经营组织外，要重视以下三个重点部分。
一要重点抓好服务型农业组织。专业化服务相对资本投入大、技术含量高、市场化要求强，应该鼓励工商企业和社会资本进入。对于农业种业、农产品市场等具有公益性的服务组织，国家财政应该给予资助，对于农业科技服务等具有公共福利性质的服务型组织应该由国家组建，财政拨款运行。
二是重点抓好农业合作组织。从事农业种养的农场与农业服务组织的合作，需要契约联系。美国等农业资源丰富的国家是大公司与农场签订契约，在我国也曾经参照美国的模式，通过契约建立公司加基地加农户的模式，但是效果并不如愿。原因是与美国相比我国农业生产经营的规模太小，一方面与规模相对较大的服务组织在签约博弈中往往处于弱势地位。而作为规模相对较大的服务组织在与规模相对较小的种养的农场契约，由于这些企业繁多分散，产生的交易成本较大。一个有效的方式是在两者之间增加一个中介组织，这个组织就是近期来在我国广泛兴起的在适度规模化的农业生产组织基础上形成的农业合作组织。分散为各家各户的农业生产经营组织，通过农业合作组织与大型专业化组织之间建立签约建立平等的合作关系，一方面可以实施有效的专业化分工，另一方面可以有效地将单个的农业生产经营者进入社会化大市场。
三是重点抓好大型龙头企业的培育。农业组织的一体化、趋大化当今世界范围内农业组织形式的一个重要发展趋向。在美国60%的农产品集中在嘉吉、大陆等十家大型农业公司，87%的牛肉集中在4家大公司。全球2万亿美元的食品贸易受控于10家国际大公司，其中6家为美国公司。中国要从农业大国变成农业强国，需要大型农业公司与农业集聚平台组织、引导和配置我国的农业资源。在我国沿海大都市，以及河南、内蒙等地农业种源、加工、销售领域的大公司，有条件通过政策扶持，逐渐培育成为国家级和世界级的大型农业企业，为我国农业现代化作出更大的贡献。
（四）既要引入社会资源，又要维护农民的优先权
社会资本下乡可以盘活原来分散低效率的农业，带来二三产业的现代管理和经营方式，为农业输入各种现代要素。但是社会资本下乡是把“双刃剑”，必须加以管理。有些房地产企业，打“擦边球”，美称开拓休闲农业，实际上建度假村、造别墅，“圈地”搞房地产开发。农业用地必须用于农业为世界发达国家的惯例。如美国、日本等国家，土地可以自由买卖，但不能随便改变农业用地的性质。
引入社会资源的同时要维护好农民的权益。发展适度规模经营主要是培育专业大户、家庭农场，不提倡工商企业长时间、大面积租赁农户承包地。农民是土地所用权的主人，又是土地承包权的委托人。凡是原产权拥有者或使用者，或者其合伙人，在转让、出租等产权发生变更时拥有优先权，为世界各国法律保证。因此在社会资本进入时，如果当地农民具有同等条件应该具有优先条件。农民在一般种养业上具有优势，只要他们愿意自己承包，社会资本就将被限制。在农业服务业和农业设施化、集约化程度较高的农业工厂化产业，由于社会资本具有明显优势，而多数农民又无条件，应该欢迎工商企业进入。
当然在农民之间，组建家庭农场需要扩大承租的，也需要实施优胜劣汰的制度。现在不少地区已经制定比较严格的准入制度。上海松江区已经提出要求“绿色证书”上岗等“家庭农场主准入制度”。今后还应该试行农田承租的招标制度，促使我国有限的农业资源与最优的农业劳动力资源结合。
（五）既要利于务农者种好地，又要利于更多的农民非农化
构建新型农业经营体系的最终目标是使留在农村从事农业的农民和离开农村从事非农产业的原农民过上城市人一样的现代文明生活。但是新型农业经营体系的构建，要以大量农民脱离农业，从事非农产业为前提。据来自新型家庭农场试点地区的报告，由于家庭农场有显而易见的效益，广受农户欢迎，有些地区甚至出现了农民抢田种的现象，但是农民完全退出农业的状况并不乐观。即使像上海有90%以上的农民实现了非农就业，但据调查仍有40%左右的农户不愿意将自己的承包地流转出去。
在我国非农就业有多大空间，决定着我国农业适度规模经营规模有多大。扩大并稳定非农就业是实现适度规模经营的前提和瓶颈。为此产业结构调整是要留有足够的有利于农民非农就业的服务业和劳动密集型产业，为农民非农就业疏通通道；必须逐渐废除城乡对立的户籍管理，落实农民进城非农就业的国民待遇，使他们进得来，留得下，真正成为新城市人；提高非农就业农民的收入，通过公共财政资源的平等享受降低进城成本和风险；制定与非农就业农民相关住房、医疗、养老金等方面的政策，在真正意义上实现非农就业农民的城镇化。只有在社会保障、非农就业等问题得到解决，并有比较合理的土地流转收入的情况下大部分农民才愿意退出农耕。
（六）既要保证农民长久承包权益，又要激活土地资源
农民的承包经营权是农民神圣不可侵犯的权利，必须毫不动摇地坚持。必须认真做好土地确权、登记、颁证等工作。土地流转必须自愿、有偿和合法。同时又必须激活土地资源，应该将土地权实施三权分离，一是所用权，属于代表农民的村集体所有（城市郊区为国家所有）；二是承包权属于承包农民所有；三是承包权的使用权，可以为承包农民所有，也可以通过租赁为被租赁的新型农业经营主体所具有。农村土地所有权不可以自由转让，但是承包权和承包权的使用权属于产权范围，根据权限和功能具有不同价格，可以有偿转让或租赁。承包权的继承权法律已经明确，承包权入股在上海、江苏苏南构建农民合作社时已经实现（如太仓推行土地、劳动力、资金入股的股份合作社）。但其产权特性仍然没有充分体现。产权在市场经济中最重要的特征是必须有市场价格并可以流通。由于这些产权没有价格，土地租赁的租金也就没有价格依据；由于产权没有价格，难以成为农民的财产，当农民获取城市户籍时，难以通过租赁和有偿转让获益；由于没有价格依据也无法作为贷款的抵押。而只有承认并规范土地的产权属性，建立完善的土地流转交易机制，才可以加快农民的土地退出，新型农业经营组织才能快速发展。
注释
①杨仕省：《一号文件将力推家庭农场“松江模式”有望得到推广》，《华夏时报》2013年2月22日。
②顾仲阳：《农业部：全国土地流转面积2.7亿亩》，《人民日报》2013年3月5日。
③《家庭农场融资难、用地难土地流转成瓶颈》，《广西日报》2013年3月1日。
④《松江已有1200多户家庭农场》，《解放日报》2013年2月17日。
⑤《宁波将重点培育一万家“家庭农场”》《中国宁波网》2013年2月19日。
⑥《邓小平文选》第1卷，人民出版社，第323页。
⑦《邓小平文选》第3卷，人民出版社，第180页。
⑧《邓小平文选》第3卷，人民出版社，第180—382页。
⑨《国外家庭农场各具特色》，《四川农村日报》2013年4月3日。
⑩刘运梓、宋养琰：《家庭农场在发达国家大量存在的原因》，《学习与思考》1984年第1期。
[11]《美国农场的发展现状》，《新华网》2006年2月21日。
[12]尹成杰：《农业跨国公司与农业国际化的双重影响》，《农业经济问题》2010年第3期。