促进中国城市化健康发展的几点思考——河北经贸大学学报

 （一）深化二元经济体制改革是城市化健康发展的前提条件
城市化发展过程实质上是农村人口的乡城迁移过程。乡城人口迁移是否顺利不仅取决于农业与非农产业的发展，还取决于相应的制度安排。新制度经济学认为，制度不仅是经济与社会发展的内生变量，还是决定经济社会发展的关键因素。制度通过各种规则为人们提供激励或约束，界定人们的行为选择空间，规范人们之间的相互关系。在不同的制度安排下，人们的成本收益权衡不同，从而其行为选择也大不相同。我国的二元经济转型是在体制转轨背景下进行，并受体制转轨的进程制约，因此，我国城市化发展过程中诸多问题的深层次原因，在于非均衡制度变迁中二元经济体制改革的滞后。目前，制约我国城市化健康发展的二元经济体制主要有以下两大方面：
1. 户籍制度及以此为依托城乡二元就业与二元社会保障制度。改革开放以来，由于企业用工制度的市场化与居民生活资料供给的商品化，户籍管理制度赖以存在的基础已经动摇。农民进城可以找到工作，可以买到基本生活必需品，现有的户籍制度就再也无法继续阻止劳动力的乡城迁移。但由于现阶段农民工在就业选择、薪酬待遇上还受到某种程度的制度性歧视，还不能享受城市最低生活保障、政府补贴性住房制度保障，以及子女在城市公立学校平等就读的机会，就业稳定性差、收入水平低与定居成本高，数以亿计的农民选择进入城市非农产业就业，却难以在城市定居。
户籍制度改革绝不是简单地改变户籍登记制度或放开城市户口准入。事实上，早在2001年左右全国多数小城镇户口就已基本上对本地区的农民开放，到2007年全国就有12个省、自治区、直辖市相继取消了城乡二元户口划分，统一了城乡户籍登记制度。{13}但上述改革措施并未收到预期成效，小城镇虽然放开了城镇户口，但由于其就业稳定性差，城市公共服务水平低，大部分农业劳动力宁可到大城市打工，也不愿到小城镇落户；改革城乡户籍登记制度也没有改变原农村居民不能与城市人口享有同等社会福利这一事实。户籍制度改革的核心是消除城乡户籍差别，使户籍不再与劳动就业、居住权利、子女教育、社会保障等社会福利相联系，使其真正成为一种表明公民居住情况的证件。因此，户籍制度的改革必须与城乡二元就业体制、二元社会保障制度及二元土地制度的改革相结合。一是要以最低生活保障、医疗服务保障和养老保险为重点，加快农村社会保障制度建设，提高社会保障水平，缩小城乡在基本公共服务供给方面的差距；二是要降低大中城市、特别是大城市的户籍准入条件，有序接纳农民工及其家属成为城市居民并同时享有相应的福利待遇；三是积极探索户籍制度、财政制度及土地制度改革的联动方式，妥善解决城市人口扩张中基本公共服务供给不足，以及户籍制度改革过程中农民的土地使用权与房屋财产权的处置问题。
2. 城乡二元土地制度。中国现阶段的土地制度仍保持城乡二元化的特点，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有；集体所有的农村土地要转为城市建设用地必须经过国家的征地程序。由于政府拥有从农村获得土地并供给城市使用的排他性权利，一方面政府以征收方式获得土地，其征地的补偿标准由政府单方面作出；另一方面政府又将征收上来的土地独家出让给城市土地的使用者，这一进一出的土地差价及政府在征地过程中的税费收入就成为土地财政的直接来源，而依托城市扩张发展起来的建筑业、房地产业及其相关产业的税收增长也是政府收入的重要来源。这种城乡土地二元制度，割断了农村集体土地的所有者和城市土地需求者之间的市场联系，不仅土地的稀缺程度不能通过市场价格得到真实反映，造成了城市化进程中土地资源使用的低效率，而且由于城市建设用地市场缺少平等的土地权利体系支撑，政府的土地财政收入来源于农村集体土地所有权益的损失，这又不可避免地拉大了城乡发展差距。此外，由于土地市场缺少平等市场主体间的竞争约束，土地资源的行政化配置资源滋生了大量的寻租和腐败。
解决城市化进程中土地利用率低下问题必须改革城乡二元土地制度，消除土地财政存在的制度基础。一是要合理界定公益用地范围并为此设置严格的法律程序保障，按照同地同价原则，根据土地的市场价格确定征地补偿标准；二是在对土地确权的基础上，通过放开集体建设用地市场和土地流转机制的完善，培育和发展城乡统一建设用地市场；三是构建财权与事权匹配的财政体制，研究开征土地使用税和保有环节的房地产税等税种，改变地方政府对“土地红利”的依赖。
（二）加快农民工市民化进程是现阶段城市化的重点
由于我国城市化道路的特殊性，改革开放以来我国在城市化进程中逐渐形成了2.53亿农民工群体。据全国第五次人口普查资料显示，农民工在第二产业从业人员中占57.6%，其中在加工制造业中占68%，在建筑业中占80%；第三产业中占52%，{14}可见农民工已成为我国产业工人的主体。农民工虽长期在城市从事非农产业工作，但仍是农业户口，为城市发展作出贡献却不能分享城市发展成果，享受不到与城市居民在居住、医疗、社会保障、子女受教育等方面的同等待遇。绝大多数农民工就业稳定性差、劳动时间长、工资水平低、社会保障制度与维权机制欠缺。农民工既不能真正融入城市社会，又失去了与农业生产及农村社区的密切联系，成为暂居于城市的边缘群体和往返与城乡之间的流动人口。中国农民工问题已成制约城市化健康发展的亟待解决的问题。
从经济方面分析，一是农民工长期低收入水平及传统的消费方式，不仅使农民难通过人力资本投资走出贫穷的恶性循环，而且还直接制约了农民工及其家属有支付能力的需求。2亿多农民工在创造巨大市场供给的同时，却不能形成相应市场需求，这是我国现阶段投资与消费结构失衡，外向型依赖严重的重要原因。二是农民工就业稳定性差、收入水平低，使其不可能完全脱离土地在城市定居下来。这不仅会导致农业小规模经营难从根本上得以改变，还会由于青壮年劳动力的流出，严重影响农业生产及农村生产生活环境的改善。
从政治角度分析，随着农民工群体的日益扩大和农民工代际转换的基本完成，农民工的权益保护直接影响着社会稳定与和谐社会的建设。根据国家统计局《新生代农民工的数量、结构和特点》调研报告，2009年新生代农民工占全部外出农民工总数的58.4%，这说明80后农民工已经成为外出农民工的主体。与农民工年轻化相适应，农民工的受教育程度也大幅度提升，初中以上文化程度的农民工占农民工总数的88.3%，高中及大专以上文化程度的农民工占农民工总数的23.5%。{15}农民工的年轻化与受教育程度的提高，使新一代农民工不再满足于工资性收入的提高，而是有了更多的利益诉求，更关注自身价值的实现。庞大农民工群体的流动性异地就业，数以亿计的农民工难以在农村充分享有选举权与被选举权，由于没有城市户籍，在务工所在地又无选举权与被选举权，其利益诉求及民主权利没有适当的途径得以实现。在上述情况下，农民工在城市所受到的制度歧视及权益损失，更容易引发群体性利益冲突与对抗。
我国农民工问题的解决既不能回到限制农民进城的老路上去，也不可能寄希望于短期的、临时性的优惠政策，解决农民工问题的根本途径是实现农民工市民化。具体来说要着重做好以下几方面工作：一是通过规范用工制度、取消对农民工的各种就业歧视、建立农民工工资的正常增长机制、提高农民工基本素质与职业技能等措施，稳定农民工就业，增加农民工务工收益；二是要把对农民工的就业服务、子女教育和住房保障等纳入城市公共服务范围，努力降低农民工定居城市的生活成本；三是要通过农村土地制度改革，让农民有可能通过土地流转收益解决市民化过程中的定居费用，更好地融入城市；四是改革政治体制、引导舆论导向，营造让农民工融入市民社会的软环境。
（三）统筹城乡发展是解决“农村病”与“城市病”的关键
世界经济发展的历史表明，随着工业化与城市化进程的推进，城乡差别和矛盾大都经历了由扩大到缩小的历史过程。西方发达国家的城市化是工业化片面发展的产物，这一过程以牺牲农村、农业与农民利益为代价，导致农村长期处于贫困与落后状态。西方发达国家的城乡矛盾虽然在第二次世界大战以来得到修复和调整，但已付出了巨大的历史代价。发展中国家城市化进程中城乡差别与矛盾更为突出，一方面社会资源向大城市集中，导致了农业落后与农村贫穷；另一方面大批农民快速涌入城市，城市基础设施和生活条件极为短缺，住房紧张、交通堵塞、环境污染等“城市病”日益突出。作为发展中人口大国，我国在城市化进程中必须认真吸取发达国家及其他发展中国家城市化的经验教训，妥善处理好城乡关系。据测算，到2020年，中国人口将达14.49亿，届时虽然城市化率将达到55%，但乡村人口还将会在6.5亿以上。{16}因此，中国一定要统筹城乡发展，促进城市化与新农村建设良性互动。
统筹城乡发展，促进城市化与新农村建设良性互动，其目的是实现城乡协调发展，把城市与农村建设成一个相互依存、相互促进的统一体。在政治层面上使城市居民与农村居民具有平等的政治地位，享有平等的政治权利；在经济层面上使城乡间生产要素自由流动，在城乡互补的基础上，实现城乡间资源合理共享与有效配置，促进城乡共同发展和共同富裕；在文化层面上使城乡居民在居住条件、生活设施、文化环境等方面共享现代文明。为此要着重做好以下几方面工作：一是要深化财政体制改革，统筹城乡公共产品供给，逐步建立城乡一体化的社会保障、教育、医疗卫生制度，形成城乡一体化的社会基础；二是统筹城乡土地规划，实现城乡空间发展一体化；三是深化金融体制改革，培育农村金融市场；四是增强小城镇的聚集功能，发挥小城镇连接大中城市与广大农村的桥梁和纽带作用；五是要加强城市的环境治理，促进城市可持续发展。
注释：
①参见张桂文：《中国二元经济结构转换的政治经济学分析》，经济科学出版社，2011年版，第74—93页。
②根据张桂文：《中国二元结构转换研究》，吉林人民出版社，2001年版，第70-71页数据计算。
③张蕾：《理性评估农民工流动变化》，《农民日报》，2009年2月18日。
④国家统计局：《2011年经济和社会发展统计公报》，2012年2月22日，国家统计局网站。
⑤李善同：《对城市化若干问题的再认识》，《中国软科学》，2001年第5期，第4页。
⑥根据《2011年经济和社会发展统计公报》中的相关数据计算。
⑦牛文元：《中国新型城市化报告2009》，科学出版社，2009年版，第1页。
⑧徐百柯：《城市化请慢些，等等那1.28亿人》，《中国青年报》，2012年12月4日。
⑨周慧兰、曹理达：《农村产业结构调整战略》，《21世纪经济报道》，2011年9月19日。
⑩黄小虎：《征地制度改革与发展方式转变》，中国宏观经济信息网，2011年12月20日。
{11}王丽华：《中国土地制度变迁的政治经济学分析》，辽宁大学2012年博士论文，第87页。
{12}刘强：《农村空心化难题待解》，《农民日报》，2012年3月1日。
{13}陶然，等：《刘易斯转折点悖论与中国户籍—土地—财税制度联动改革》，《国际经济评论》，2012年第3期，第134页；蔡昉：《刘易斯转折点—中国经济发展新阶段》，社会科学文献出版社，2008年版，第214页。
{14}辜胜阻，等：《中国特色城镇化道路》，《中国人口资源与环境》，2009年第1期，第51页。
{15}国家统计局住户调查办公室：《新一代农民工的数量、结构和特点》，国家统计局网站，2011年3月11日；国家统计局农村司：《2009年农民工调查监测报告》，国家统计局网站，2010年3月19日。
{16}陈锡文：《当前农业和农村经济形势与“三农”面临的挑战》，《中国农村经济》，2010年第1期，第4页。