省域推进素质教育的政策分析与理论思考-教育论文

基于山东省区域推进素质教育的经验以1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》的颁布为标志，以提高国民素质为根本宗旨、以创新精神和实践能力培养为重点的素质教育当前已进入全面推进的新阶段。自上而下的行政推动，对素质教育的落实起到了重要的作用。但是，由于我国地域辽阔，各地经济发展水平差异较大，且文化水平及原有的教育基础状况极不平衡，因此，要想在推进素质教育的进程中实现全国上下“一盘棋”并不现实。而且，素质教育这样一篇“大文章”，单靠某一所或几所学校独立探索，虽然可能在改革实践中形成亮点，但总体而言则难以真正成“文”。更何况，离开了区域层面的整体推动和外部环境的支持，学校孤立探索所面临的阻碍和风险将大大增加。基于此，素质教育的全面推进既不能统一步调，也不能用一把尺子来衡量。同时，应该鼓励地方政府及教育行政部门，以自身现有的基础条件为出发点，因地制宜地确立适合自身发展水平、切合区域发展定位、适应当地经济社会发展需要的素质教育目标系统。通过放权、赋责、增能，激活区域行政推进素质教育的责任感和创造力，这是保证素质教育重心下移，即由国家层面的政策倡导逐渐渗透到孙元浙江大学教育学院博士后学校日常教育教学行为中去的关键环节。因此，以“区域”为具体行动单位，以区域内的整体策划、全局联动为推进机制，在区域深化素质教育的过程中积聚力量，凝练经验，并且在条件适当的时候扩大经验和资源的辐射范围，可能是当前社会条件下全面推进素质教育较为务实的一种选择。但是，究竟以多大范围、哪一层级的区域作为推进素质教育的具体行动单位，在学术研究和决策方面均无明确界定。早期被作为典型经验的“汨罗经验”、“烟台经验”，以及后来受到广泛关注的“闵行模式”、“潍坊模式”等等，均是在县、市(区)层面上展开素质教育实践的。而近几年来，山东省以省为单位推行素质教育的“区域探索”，则为区域推进素质教育提供了一种新的经验。那么，以省为单位推进素质教育的政策基础是什么？山东省区域推进素质教育的实践，为素质教育的区域深化提供了哪些值得汲取的经验?如何更有效地提升区域推进素质教育的合理性与有效性？本文拟围绕这些方面展开分析和讨论。一、山东省区域推进素质教育的成效与特点 2007年1月26日，山东省人民政府颁发了《关于大力推进素质教育的意见》，这标志着全面实施素质教育不仅被提到省级教育工作主题的位置，而且成为省级政府关注和施政的重点。2008年，山东省副省长黄胜在全省年度教育工作会议上进一步提出，要“把素质教育始终作为教育工作的主题，排除一切阻力和干扰，坚持不懈、义无反顾地抓下去，不达目的誓不罢休”。借助省级人民政府和教育行政部门的行政权威以及有效的配套惜施，山东省推进素质教育的改革，在较短的时间内即取得了可观的成效，在全国范围内产生了广泛影响。2009年1月，教育部副部长、国家总督学陈小妞到山东专题调研和实地考察素质教育工作时表示：山东省区域推进素质教育的探索表明，以省为单位全面推进素质教育是可行的……为在更大范围内推进素质教育提供了宝贵的经验，也增强了全面推进素质教育的坚定信心。…相对于以往素质教育的区域探索，山东省以省为单位推进素质教育的实践，探索的是一条新的路径，呈现的特点值得关注。 (一)以改革高中教育为突破口高中阶段教育一直被视为“应试教育”的“重灾区”。对于大多数的高中生来说，高中生活是一段处于“几近封闭的‘高压舱’内的生活期，是对其心理承受能力和调节能力的严峻考验期”。大部分教师都倾向于认为，高中阶段是“教育改革无须、也不可能真正进入的阶段”。⑵因此，素质教育的先期实验是从小学和初中开始的，并且大多被限定在九年义务教育阶段。为了深层次推进素质教育，山东省知难而上，把高中作为突破口。区域性地推进素质教育，这一政策设计与实践探索，既表现出了真正致力于解决素质教育难题的勇气和决心，也是基于对以“省”作为素质教育区域推进行动单位特殊意义的深刻认识。 (二)以“回归”为旨趣其实，以“省”为单位，从高中阶段入手深入推进素质教育，这一政府“新政”的背后并没有非常复杂、新颖的理论支撑。在政策设计者看来，这“不是改革，不是新政，更不是革命”，体现更多的是一种朴实“回归”的意图：“回归育人、回归制度、回归主体、回归科学”。这一全省范围内的素质教育区域推进，其目的是“试图让山东的教育回归到国家的教育方针上来，回归到教育的基本规律上来，回归到国家的课程方案和办学要求上来”。曰这也说明，山东省以“省”为单位推进素质教育，是经过了较为充分的理论准备的。 (三)以规范办学行为为基础在决策者看来，各种不规范的办学行为是阻碍素质教育深入推进的根本原因。因此，山东省出台了《山东省普通中小学办学管理基本规范》，从五个方面强化办学行为规范化管理。一是规范课程设置。即按国家、省教育行政部门公布的课程方案把课程全面开齐。二是规范课时。既要开足课时，又不能超过国家的规定随意添加课时。尤其是加强对应试科目课时的监管。三是规范学生的作息时间。保障中小学生休息和健康的权利，把周末和节假日还给学生，把自主学习、实践性学习、探究性学习的空间还给学生。四是规范作业量。一方面是通过“做减法”把学生书面的作业量控制住，减轻学生负担；另一方面是“做加法”，改变学生的学习方式，基于自身发展需要和兴趣从事自主的读书活动、社会探究活动、社会考察活动、科学观察活动等等。五是规范评价、考试和招生，使评价机制、考试招生机制更好地适应素质教育的需要。 (四)以督导问责为保障区域推进素质教育的政策设计能否得到贯彻执行，以及执行的效果如何，除了政策本身的适切性之外，还有一个不容忽视的因素，即是否有强有力的督导问责机制作为保障。山东省在以“省”为单位区域推进素质教育的过程中，建立了较为有力的督导问责机制。2007年，在义务教育阶段开展了学校规范化办学的自查自纠活动;2008年，对市级政府开展素质教育专项督导评估，要求每个县(市、区)都建立素质教育督导责任区制度，委派专兼职督学负责某一责任区或若干所学校办学行为的监管工作。督导结果纳为政绩考核重要指标。在此基础上，建立随机督查、行政执法问责机制。仅2008年前几个月，就有数十所学校因为违背相关规范、弄虚作假被取消了规范化学校称号，相关责任人也受到了不同程度的处罚。0这一强有力的督导问责机制，无疑具有强烈的震慑效应。在推进素质教育的早期，对于杜绝各种逆势而动的办学行为具有立竿见影的效果。二、对省域推进素质教育的决策分析与理论思考山东省区域推进素质教育的决策之所以具有较大的可行性，且在较短的时间内产生较为广泛的影省域推进素质教育的政策分析与理论思考一一基于山东省区域推进素质教育的经验响，有其特定的实践基础。第一，以“省”为单位推进素质教育，施政者面临的决策风险和舆论压力较小。对于很多地方政府，教育行政部门，尤其是中小学校长而言，在办学实践中推进素质教育之所以步履维艰，很重要的一个原因是素质教育改革潜在的风险，将有可能引发社会舆论和家长的广泛质疑。按照素质教育的理念办学，必然涉及学生学习时间的再分配。一种着眼于学生综合素质培养的教育，必然会部分地压缩学生用于应试科目的时间，尤其是用于“冲刺应考”的时间。若因此造成考试成绩下降，尤其是高考升学率降低，施政者将面临严峻的社会舆论压力。例如，2004年高考后，全国诸多媒体对所谓“南京高考之痛”的炒作，对区域推进素质教育而言，可谓一次沉重的打击；而2005年高考后山西省榆林地区某县教育局工作人员因该地区学生高考失利集体辞职的事件，则进一步凸显出社会舆论和家长压力对教育行政部门推行素质教育信心的干扰。相比而言，以省为单位推进素质教育，不仅决策风险小，而且实施部门面临的舆论压力也相对较小。因为近年来我国的高考改革，越来越倾向于将权力下放到省(包括直辖市、自治区，下同)级行政单位。随着2004年基础教育课程改革向高中阶段的延伸和覆盖，全国范围内已经有越来越多的省份开始实行高考自主命题、自主阅卷。而且，对于以省为单位推进素质教育具有更重要意义的是，高等学校的招生名额，基本上是以省为单位来分配的。在这种情况下，以省为单位推进素质教育，至少在省级政府和教育行政部门那里，不必象以往那样，担心改革初期因削减对升学、应考等环节的时间和精力付出而可能造成的高考升学率暂时下降。虽然以“省”为单位推进素质教育，工作可能复杂而艰辛，但对于决策和施政主体而言，改革面临的风险相对较小。这可能是山东省在区域推进素质教育工作中敢于放手施政，并且在短期内即获得较好实践效果的重要原因之一。第二，“省”作为范围最大、行政级别最高的区域层级，相对于下级区域而言，具有更强的行政权威和决策资源，因此以省为单位有助于从全局出发，调动各方面的资源，通过综合施治保障素质教育的推进。区域政府的教育理念和行政导向，是本区域学校教育的指挥棒，因此，如果政府真正意识到素质教育对青少年学生健康成长、对区域教育文化生态构建的重要意义，并能够将素质教育上升到提升民族素质的高度来认识，在这种认识和意识的指导下，以高度负责的精神推进区域性素质教育改革，则将有效地调动各种区域教育资源，促进区域教育“基质”的变革和质量的提升。相反，如果政府不重视素质教育或在推进素质教育方面不得力、不得法，不仅会导致素质教育在该区域难以有效推进，更重要的则可能因为行政性力量的逐级放大效应，导致盲目追求升学率、恶性的升学竞争等教育问题在该区域内层层加码，严重影响青少年学生身心健康成长。以省为单位推进素质教育，一方面可以借助省级政府、教育行政部门的行政权威，“强力”推行各种素质教育政策，借助自上而下的督导问责机制，对各种违背素质教育精神的不规范办学行为形成威慑力，而且，这种高位启动、自上而下的行政督责，不易受到地方上诸多利益关系的牵绊，便于具体施政;另一方面则便于在全省范围内统筹各种资源，通过引导公共媒体舆论导向，转变社会观念，建构素质教育区域推进的支持性社会文化生态。但是，由于“省”是一个范围大、行政级别高的区域单位，为达到较好的推进效果，以省为单位推进素质教育，不得不较多地强调“统一行动”，山东省以“规范化办学”为基础推进素质教育，即体现着这种较强的“刚性”色彩。强有力的刚性制度对于强制组织和具体个人在短期内扭转与变革意向相悖的实践方式，对于有效地克服变革启动阶段可能遭遇的诸多阻碍，其效果可谓“立竿见影”。但是，以“省”为单位推行的刚性制度，由于不得不考虑在省内不同区域内的普适性，因此在制度设计上往往会忽略下一级区域以及不同学校的丰富性与差异性；而且，刚性制度往往更多地用于维系一种底线水平，它在解决初步的浅层次问题时有良好的效果，但在触及深层次的文化心理问题时，在面对每一所学校办学实践中遇到的独特、个性化的具体问题时，单纯依靠刚性制度的强力推进，是很难奏效的。因此，山东省以高中为突破口，以规范化办学为基础区域推进素质教育的实践，或许还只能算是拉开了区域推进素质教育的“序幕”。正如山东省教育厅厅长齐涛所说，走规范化办学之路，还只是素质教育的基础性工作，素质教育“真正的内核、深层的东西并没有开始做”。以省域推进素质教育的政策分析与理论思考一一基于山东省区域推进素质教育的经验省为单位区域推进素质教育，如何转化到学校的曰常教育实践中，从而真正改变区域内基础教育的内涵和“基质”，这可能是在未来素质教育地深入推进中必须认真思考并付诸实践的。