基于S-CAD方法的国家信息政策评估研究

1 引言

国家信息政策是指在一国范围内，国家或政府为解决信息管理和信息经济发展中出现的关系和涉及公共利益、权益、安全的问题，保障信息活动协调发展而采取的有关信息产品及资源生产、流通、利用、分配以及促进和推动相关信息技术发展的一系列措施、规划、原则或指南[1]。国家信息政策制定的依据源于社会现实需求，包括：信息资源管理、开发和利用所产生的政策需求，信息产业的发展所形成的政策需求，信息技术的发展和推广运用产生的政策需求[2]，以及信息生产、传播与交换过程中安全和权益分配所引发的政策需求等。我国国家信息政策领域可能涉及信息保护、邮电通信、大众传播、公众获取政府信息、信息社会与基础设施等领域，从而构成存在一定交叠的政策群，并反映出信息政策体系建设中出现的诸如信息内容产业中信息自由和信息保护之间的矛盾、信息公开与国家信息安全之间的矛盾等现实问题[3]。由此可见，目前我国对于国家信息政策的研究，主要集中于需求分析及体系构建方面，或者说关注点偏重于国家信息政策的制定环节，而针对国家信息政策评估的研究开展得很不充分。政策评估是政策过程的重要环节，科学的政策评估是政策制定和政策执行科学化的重要保障[4]。通过科学的政策评估，可以不断优化和完善国家信息政策的实施效果，促进信息资源的合理配置，改善信息技术应用环境，促进我国信息产业的可持续发展。

21世纪以来，尤其是近两三年，我国已经出台了一系列国家信息政策文件，包括：《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》(2002)、《关于进一步加强电信市场监管工作的意见》(2003)、《关于加强信息安全保障工作的意见》(2003)、《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》(2004)、《关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见》(2008)、《关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》(2012)、《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》(2013)、《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》(2013)、《关于加强政府网站信息内容建设的意见》(2014)、《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》(2015)、《促进大数据发展行动纲要》(2015)、《“十三五”国家信息化规划》(2016)、《国家信息化发展战略纲要》(2016)、《大数据产业发展规划(2016—2020年)》(2016)、《政务信息资源共享管理暂行办法》(2016)、《关于促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见》(2016)、《信息产业发展指南》(2017)、《政务信息系统整合共享实施方案》(2017)、《加快推进落实〈政务信息系统整合共享实施方案〉工作方案》(2017)、《关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》(2017)、《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》(2017)、《个人信息和重要数据出境安全评估办法》(2017)、《公共信息资源开放试点工作方案》(2018)等，可以看出，我国的信息安全和信息化发展总体上是协同推进的。

其中，《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》(中办发[2004]34号，下文简称34号文件)是国家信息政策中一个具有里程碑意义的文件，该政策站在国家参与国际竞争的高度，首次从国家政策层面对信息资源开发利用工作的战略地位加以明确，将理论认识与主张上升到国家意志[5]。34号文件更是国家第一次在正式的政府文件中将政务信息公开作为战略思想提出来，并把公益性信息变成一种社会形态提出来[6]，还确立了信息资源产业的概念[7]，标志着我国信息资源开发利用进入新阶段。34号文件也是现在制定的许多国家信息政策的基础，国家在这一政策的前提下制定了许多相关的国家信息政策法规如《中华人民共和国政府信息公开条例》《政务信息资源共享管理暂行办法》《国务院关于促进信息资源消费扩大内需的若干意见》等来保障信息资源的开发利用。考虑到政策的实施及效果有一定的时间检验性，本文试图以34号文件为样本，以总体国家安全观和新时期信息数据资源开放共享理念为引导，运用S-CAD方法对国家信息政策的实施效果进行评估与分析，为其政策改进及更好地指导、规范新的政策的执行提供参考，推进我国信息内容产业与数字经济快速发展。

2 S-CAD方法在国家信息政策评估中的应用

政策评估就是了解公共政策所产生效果的过程，就是试图判断这些效果是否是预期效果的过程，以及判断这些效果与政策成本是否符合的过程[8]。广义的“政策评估”包括政策的事先评估、执行评估、事后评估三种类型[9]，目前国外学者将政策的事前评估归入“政策分析”(Policy Analysis)的范畴，狭义的“政策评估”则专指事后评估[10]。

S-CAD政策分析法(可称为“观点法”)全称是“主观、一致、充要、依赖”(Subjectivity-Consistency-Adequacy，Dependency，或称S-CAD)，是一个分析政策利弊和成败的方法，可用于政策设计(事先)和评估(事后)[11]。本文运用S-CAD方法对已经发生过的国家信息政策——34号文件进行评估，属于政策后评估范畴。

S-CAD政策评估方法可以帮助国家信息政策涉及的各参与者能更明确地界定目标，更清楚地理解不同参与者间的差异[12]，简化评估过程。而且，S-CAD方法的运用不需要昂贵复杂的技术，不需要运用专业的软件，适用于缺乏足够时间和专业知识的科研人员来进行复杂的政策评估。

国家信息政策在执行过程中人是关键的因素之一。政策的执行者、目标群体都受各自利益的驱动，有各自不同的价值观。从各自的主观观点出发评估国家信息政策，能够清楚地发现和掌握国家信息政策执行过程中的问题所在，能够清晰地识别政策中的强处和弱处以及准确地预测、分析国家信息政策执行过程中可能会遇到的抵制与阻力。并在需要时设计补救措施或采取替代方案或采取必要和有效的预防或保护措施。可见，将S-CAD方法应用到国家信息政策的评估中是具有可行性的。

2.1 政策制定与评估的S-CAD框架

S-CAD方法是由梁鹤年最初提出的一种将政策分解为几个部分，从而对各个部分政策的有效性、效率和实用性进行分析的方法，该方法可用于几乎所有领域的政策评估，目前已在中国大陆得到推广[13]。梁鹤年在[11]《政策规划与评估方法》一书中给出了政策制定与评估的S-CAD框架(图1)。

图1 政策制定与评估的S-CAD框架

2.2 “主导观点”及“相关观点”识别

不同的观点代表着不同的价值、权利、物力、信息和时限。价值影响对事物的看法，策略的选择，人与人、组织与组织之间的交往和对成败的衡量。任何一个参与者在分析政策时持有的观点称为主导观点，从“主导观点”的角度来看，所有其他参与者的观点都称为相关观点[14]。

政策参与者包括政策设计者、支持者、决定者、受惠者、受影响者等[14]。根据我国信息资源开发利用的程度与现状，故将政策的参与者简化为：政策的制定者、执行者和受影响者。分析评估该政策的目的是从中发现缺陷和不足，为政策制定者提供参考和意见，从而不断完善该政策方案，或为其他相关政策方案的制订提供借鉴。本文是从国家信息政策制定者的角度来分析、评估34号文件，因而“主导观点”即政策制定者的观点，政策执行者与受影响者的观点为“相关观点”。

2.3 34号文件在S-CAD分析中的各要素

S-CAD方法有如下要素：①政策是为了达到某种期望的状态而设计的一系列决定和行动。政策包括目标、手段和预期的结果。②在政策制定中，价值被演绎在政策上，政策与价值挂钩。在政策制定中，不同的参与者有着不同的价值和政策选择。③政策的制定就是不同参与者建立和调解他们的价值/政策关系。④政策规划与评估的第一步是设立参考框架。根据政策处理的事情，选择自己的观点和价值。⑤可以通过每个设定的参照框架去分析政策的一致性、充要性和依赖性。⑥一致性分析检验政策的逻辑。⑦充要性分析检验政策的经济层面以及政策的可行性。⑧依赖性分析检验其他人和组织在政策的合法性和实施的可行性上的意义。⑨政策既要从首要参与者的观点出发进行分析，又要从相关参与者的观点出发进行分析[11]。

根据S-CAD方法提供的分析框架(图1)和要素结合34号文件所对应的内容，确定该政策的政治立场(价值观)，同时基于政策属性将该政策内容进行分解，构建适用于S-CAD方法的34号文件内容的分析图(图2)，并对各要素进行分析如下。

图2 适用于S-CAD方法的34号文件内容的分析图

2.3.1 政策立场(即34号文件的价值观与价值)(Value/Stances)

政策价值是政策参与者在国家信息政策制定、执行过程中表现出来的价值倾向。不同的政策参与者对各种社会价值有不同的看法[11]。34号文件的政策立场即政策颁布时(2004年)中央政府的信息资源管理价值观，即充分发挥信息资源开发利用在信息化建设中的重要作用(V1)，推进经济结构的调整和经济增长方式转变(V2)，实现经济社会全面协调可持续发展(V3)。从国家的角度统筹、平衡、规划信息资源开发利用活动和经济发展之间的关系。

2.3.2 政策目标(Goal)

欲提升或保证的价值转化为特定的目标，这成为手段设计的参照、资源调动的理由和评估结果的标准[11]。国家制定34号文件是为了对不同领域、不同形式信息资源开发利用的方向与进程进行指引、规范、影响和干预。在34号文件的价值观下，依据政策本身和当年信息资源开发利用的背景，该政策的主要目标有两个：①推动信息资源的优化配置(G1)；②提高信息资源产业的社会效益和经济效益(G2)。因此，34号文件正是为了提高信息资源开发利用的效率而生。

2.3.3 政策手段(Strategy)

手段是指采取方法和步骤来实施目标。这涉及须运用的工具、调动或再分配的资源、行动的时间和流程，以及要达到的绩效水平[11]。在34号文件中，政策手段细节具体可表现为制度手段、思想手段、经济手段、技术手段、组织手段、法律手段、行政手段(图3)。

(1)法律手段。法律手段是利用行政立法、司法等途径来促进国家信息政策的执行，具有权威性、稳定性和高效性的特征。应用法律手段可以从根本上保障国家信息政策活动的进行，使政策执行做到有法可依、有章可循，消除影响政策目标实现的诸多干扰，从而有助于政策的顺利实施[15]。法律手段在34号文件中的具体体现是依法保护信息资源产品的知识产权(S3.3)，建立和完善信息资源市场监管体系(S3.4)，加快相关法律法规体系建设(S4.5)，加强信息安全保障工作(S4.6)，使中国的信息资源开发利用迈入“有法可依”的时代。

图3 34号文件手段细节分析图

(2)经济手段。经济手段是指依据客观经济规律，借助经济杠杆的调节作用，调整政策执行过程中的不同利益主体相互间的关系，实现政策目标的管理措施。经济手段在34号文件中的具体体现是增加资金投入并提高其使用效益(S4.2)。

(3)行政手段。行政手段是通过行政机构使用行政权力，颁布行政命令、指示、规定等内容，根据行政系统、层次和区域来执行政策。行政手段的具体方式有行政命令方式，行政引导方式，行政信息方式，行政咨询服务方式[16]。行政手段对信息资源开发利用活动起到强制性地调整和干预的作用，能够有针对性和高效性地解决问题。行政手段在34号文件中的具体体现是规范政务信息资源社会化增值开发利用工作(S1.5)，提高宏观调控和市场监管能力(S1.6)，增强信息资源的公益性服务能力(S2.3)，加快信息资源开发利用市场化进程(S3.5)，加强标准化工作(S4.7)，营造公众利用信息资源的良好环境(S4.8)。

(4)思想手段。思想手段是通过宣传、教育、协商对话等非强制性方式令政策执行者与政策对象自觉与主动贯彻、实施政策。思想手段的不足是约束力不够，缺少强制性和惩罚机制[17]。思想手段在34号文件中的具体体现是加大宣传教育和人才培训力度(S4.1)。

(5)技术手段。科学技术手段是指当其他手段都无法解决问题时必须借助科学技术的进步突破才能达到预期效果而运用的科学技术的方法。科学技术手段可以降低人们对事物认识的局限性，提高人们的认知水平，满足人们的需求，协助人们实现一定的目标，具有某种工具的价值，因而将其列为一种手段[18]。技术手段在34号文件中的具体体现是推进关键技术研发和成果转化(S4.3)。

(6)组织手段。组织手段是指对被控对象具有约束功能的各种组织形式、组织规范、组织措施、组织指令的集合。组织手段在34号文件中的具体体现是合理规划政务信息的采集工作(S1.4)，加强组织协调和统筹规划(S4.4)。

(7)制度手段。制度手段通过建立各种制度来规范、保证国家信息政策的实施。制度手段在34号文件中的具体体现是建立健全政府信息公开制度(S1.1)，加强政务信息共享(S1.2)，加强政务信息资源管理(S1.3)，支持和鼓励信息资源的公益性开发利用(S2.1)，促进信息资源公益性开发利用的有序发展(S2.2)，促进信息资源产业健康快速发展(S3.1)，加强企业和行业的信息资源开发利用工作(S3.2)。

2.3.4 政策的预期结果(Result)

政策的预期结果是指在政策未实施前，政策制定者依据政策目标和手段所预期的政策结果[19]。34号文件的直接表现与政策的预期结果为提升全社会信息资源的开发利用水平(R1)，提高信息化建设的综合效益(R2)。

3 运用S-CAD方法进行的评估分析

借助S-CAD分析法(主观分析法)，对34号文件的内在逻辑性、充要性、依赖性及实施效果进行评估分析。试图探寻在34号文件的实际运行中，政策的预期结果与实际结果存在差异的深层原因。

3.1 逻辑分析

逻辑分析着眼于检验“主导观点”的政策立场(价值观)与政策的目标、手段和结果之间的逻辑关系，即目标是否代表了政策立场(价值观)，手段是否能达成目标，结果是否是手段的体现[20]。

3.1.1 价值和目标的一致性

随着人类过度开采与消耗物质资源，对人类生存构成的威胁日益凸显。信息资源作为生产要素参与到生产力发展的生产全过程中，成为各国都高度重视、重点建设的国家战略资源和国家竞争的重点。纵观世界各国制定国家信息政策的本意可知，积极构筑旨在有效促进和保障信息资源开发利用，涵盖其内在规律、外在市场规则的政策法规支撑体系是各国共同取向[21]，以促进经济发展和社会进步。因此，信息资源开发利用是符合社会发展趋势和历史发展潮流的，是国家利益与政治意图的体现。

但是在信息资源开发利用活动中，一系列的矛盾和问题随之出现，诸如信息安全与保密、信息污染和犯罪、开发利用的经济利益纷争，各组织之间的信息壁垒及其导致的信息资源开发不足和低水平重复建设等问题，严重制约了我国信息化进程[22]。基于信息资源开发利用的重要性以及存在的问题客观上要求我国在借鉴国外国家信息政策法规的基础上，制定一系列符合我国国情的政策法规来保障和规范信息资源开发利用活动的顺利进行。34号文件应运而生，是从中央的政策的价值观/立场上，为信息资源开发利用活动做出的“宏观指导”。

与充分发挥信息资源开发利用在信息化建设中的重要作用(V1)有逻辑关联的目标为推动信息资源的优化配置(G1)。信息化建设的起点和归属都是通过对信息资源的充分开发利用来发挥信息化在各行各业中的作用[6]。推动信息资源的优化配置(G1)能够避免信息共享困难，采集重复，信息资源开发利用效率不高，开发利用程度不够，效益低下等实际问题，推动信息化进程。

与推进经济结构调整和经济增长方式转变(V2)有逻辑关联的目标为提高信息资源产业的社会效益和经济效益(G2)。信息资源产业既是资源产业、高技术产业、内容产业，还是典型的知识密集性产业，是新时期国家产业发展的新战略重点[23]。通过提高信息资源产业的社会效益和经济效益(G2)，可以发挥信息资源产业低耗费、低污染、高增长、可持续性强的优势，有利于经济结构的调整和经济增长方式转变的推进。

与实现经济社会全面协调可持续发展(V3)有逻辑关联的目标为推动信息资源的优化配置(G1)和提高信息资源产业的社会效益和经济效益(G2)。

(1)信息资源是实现经济社会可持续发展的基础条件[24]。推动信息资源的优化配置(G1)有利于更好地满足人类对信息资源的需求，最大范围内实现信息资源共享，防止信息污染，促进社会和谐进步，实现经济社会全面协调可持续发展(V3)。

(2)提高信息资源产业的社会效益和经济效益(G2)，可以在促进经济增长的同时，减少对自然环境的依赖和破坏程度，引领大众需求，增加就业岗位，提供信息资源产品和服务，充实人们的文化生活，提高人们的信息生活品质，实现经济社会全面协调可持续发展(V3)。

可见，34号文件的价值观/政策立场与目标两者在逻辑层面具有高度的一致性。

3.1.2 手段和目标的一致性

加强政务信息资源的开发利用(S1)，加强信息资源的公益性开发利用和服务(S2)，促进信息资源市场繁荣和产业发展(S3)和完善信息资源开发利用工作的保障环境(S4)是推动信息资源的优化配置(G1)的最佳手段。

(1)据统计，目前我国政府掌握着80%以上的社会信息资源，其中仅有少部分信息资源是公开的。信息资源配置比例的明显不合理[12]，极大地影响了信息的扩散与利用。而政府信息资源只有在恰当的范围内自由流动，才能实现生产、交换和分配上的优化配置[25]。因此，通过政务信息资源开发利用调整政府信息资源分布和分配，实现待分配资源的利用率最大化，产生最优的综合效益[26]，带动全社会信息资源的开发利用。因此，S1与G1具有逻辑上的一致性。

(2)加强信息资源的公益性开发利用和服务(S2)可以最大限度地推进全社会的信息资源共享，实现信息资源的效用价值，进而保障每个社会成员享有平等、无差别的信息资源权利，减少“数字鸿沟”造成的负面影响。因此，S2与G1具有逻辑上的一致性。

(3)通过促进信息资源市场繁荣和产业发展(S3)，可以利用市场手段来盘活、发展信息资源，发挥市场对信息资源的优化作用。因此，S3与G1具有逻辑上的一致性。

(4)信息资源优化配置的推动必须以完善、健康、安全的发展环境为保障。因此，S4与G1具有逻辑上的一致性。

提高信息资源产业的社会效益和经济效益(G2)通过加强政务信息资源的开发利用(S1)，促进信息资源市场繁荣和产业发展(S3)等政策手段来实施。

(1)政府所集聚的信息资源具有较高的质量、权威性、可信度，蕴含着重要的社会价值、经济价值和巨大的产业效益，直接影响到国民经济的增长与社会发展的状况和水平的提升[27-28]。加强政务信息资源的开发利用(S1)，让更多的信息资源进入市场，为信息资源产业的发展提供更多的“原材料”，促使信息资源转化为商业价值，充分满足经济和社会信息化需求，以有效提高信息资源产业的社会效益和经济效益(G1)。因此，S1与G2具有逻辑上的一致性。

(2)信息资源产业已发展成为新兴战略性产业，对国家社会财富的增长起到重大作用，使经济结构转型升级进一步加速，是知识经济时代的关键产业类型[28]。促进信息资源市场繁荣和产业发展(S3)，营造一个公平的市场竞争环境，促进信息商品的流通[29]，缩短我国与发达国家之间的差距，充分实现信息资源产业的社会效益和经济效益的提高。因此，S3与G2具有逻辑上的一致性。

可见，34号文件的手段与目标高度配合，手段能够为目标而服务。

3.1.3 预期结果和手段的一致性

与加强政务信息资源的开发利用(S1)、加强信息资源的公益性开发利用和服务(S2)、促进信息资源市场繁荣和产业发展(S3)、完善信息资源开发利用工作的保障环境(S4)有逻辑关联的预期结果为提升全社会信息资源开发利用水平(R1)。

(1)加强政务信息资源的开发利用(S1)，可以整合信息资源，打破信息孤岛，形成信息资源的整体效能，从而提升全社会信息资源开发利用水平(R1)。

(2)信息资源的公益性开发利用和服务在我国目前信息资源开发利用工作中占有非常重要和特殊的地位，其开发利用的程度与公众的工作和生活质量密切相关，对国民素质的提高起关键作用[30]。通过加强信息资源的公益性开发利用和服务(S2)，保障公民的信息需求，尤其是保障各类弱势群体及低收入人群的信息需求，实现信息资源的平等分配和利用，从而提升全社会信息资源开发利用水平(R1)。

(3)促进信息资源市场繁荣和产业发展(S3)能够刺激信息消费，扩大内需，更好地发挥信息资源的潜力，服务公众。进而提升全社会信息资源开发利用水平(R1)。

(4)完善的保障环境能够促进信息资源开发利用工作顺利进行，有效提高信息资源开发利用的效率，因而提升全社会信息资源开发利用水平(R1)。

与加强政务信息资源的开发利用(S1)，加强信息资源的公益性开发利用和服务(S2)，促进信息资源市场繁荣和产业发展(S3)有逻辑关联的预期结果为提高信息化建设的综合效益(R2)。

(1)通过加强政务信息资源的开发利用(S1)，实现信息共享，节省政府相关支出，为信息化建设带来直接的经济效益。同时，把政府部门一些职位上的劳动力解放出来，向其他岗位输送更多的人力资源。也给人们的生活提供了很多便利，让公众与政府部门的沟通变得畅通，明显地提高了信息化建设的社会效益。因此，S1与R2具有逻辑关联。

(2)加强信息资源的公益性开发利用和服务(S2)，降低了获取信息资源的单位成本，缩小数字鸿沟，使所有的公民都能享受到信息服务，改变信息化发展失衡的现状。因而，S2与R2具有逻辑关联。

(3)促进信息市场繁荣和产业发展(S3)，能够拉动经济增长，加快信息技术的发展与广泛应用，有力推动信息化建设的步伐。因此，S3与R2具有逻辑关联。

3.2 经济分析

每个政策都要动员资源包括物质资源、人力资源、政治资源、信息资源和时间资源。经济的考虑的就是避免浪费、重复和误用。一个有效的政策仍然需要效率，既没有浪费，也没有不足。经济分析是分析政策所用的手段、工具和资源是否过多或不足，也就是分析资源配置的相符相关问题。经济分析放在逻辑分析之后，其焦点在于“效率”[14]。

3.2.1 必要性分析

必要性分析是检验政策的目标对于追求的价值是否有必要，政策的手段(包括工具和资源)对于实施的目标是否有必要，以及期望或实际的政策结果对于衡量手段的成效是否有必要[11]。

(1)目标对价值的必要性

信息资源同物质资源、能源资源等有形资源相似都具有稀缺性，即有效的信息资源对于需求者来说是不足或者有限的[31]。但是信息资源又具有其他资源所不具有的共享性，因而，推动信息资源的优化配置(G1)，能够防止资源浪费和重复建设，提高资源的配置效率，是充分发挥信息资源开发利用在信息化建设中的重要作用(V1)的推动力和关键因素。

信息资源产业将改变人们的生产、生活方式，成为社会生产中最活跃的要素。它不仅能催生一批新兴产业，还能促进传统产业的优化与升级。随着信息技术的飞速发展，信息资源产业将成为促进经济结构调整的支柱产业和推动社会生产转型的重要力量[32]。所以，推进经济结构调整和经济增长方式转变(V2)与提高信息资源产业的社会效益和经济效益(G2)之间的必要关系是显然的。

实现经济社会全面协调可持续发展(V3)需要推动信息资源的优化配置(G1)和提高信息资源产业的社会效益和经济效益(G2)。

1)推动信息资源的优化配置(G1)，使信息资源的布局更加合理以促进经济的发展和进步，并有效发挥信息资源对物质资源的替代、节约和增值作用，改善资源的利用结构，是实现经济社会全面协调可持续发展(V3)的重要途径。

2)发展信息资源产业有助于公众更方便地获取信息，不断地提高学习效率和沟通能力，更有效地将现有的人力资源存量扩大[33]，减少对物质、能源的消耗。提高信息资源产业的社会效益和经济效益(G2)对于实现经济社会全面协调可持续发展(V3)是至关重要的。

所以，这两个目标对中央政府的信息资源管理价值观的反应是必要的，而且这两个目标能够表达中央的价值观。

(2)手段对目标的必要性

从手段对目标的必要性来看，对于推动信息资源的优化配置(G1)这一目标，加强政务信息资源的开发利用(S1)，加强信息资源的公益性开发利用和服务(S2)，促进信息资源市场繁荣和产业发展(S3)，完善信息资源开发利用工作的保障环境(S4)与之密切相关。

1)加强政务信息资源的开发利用(S1)，可协调信息资源在政府各部门、企业、公众之间的时空分布[34]，满足用户和组织的信息需求，充分发挥信息资源的效用，实现信息资源的平等配置。因而，S1对于G1是必要的。

2)加强信息资源公益性开发利用和服务(S2)是解决“数字鸿沟”问题的最有效途径之一。通过政府投资、拨款和非营利机构融资，重点针对贫困地区开展信息资源的公益性服务，缩减地区间、城乡间、不同群体间在信息获取能力上的差距，实现信息资源配置的公平、规范，促进整个经济社会均衡发展[35]。因而，S2对于G1是必要的。

3)信息资源市场是实现信息资源配置的重要手段。通过引入供求、价值、竞争、风险等市场机制自动配置信息资源。而与信息资源市场紧密相连的是信息资源产业。信息资源产业发展就会产生信息资源市场，前者为后者供应交易的信息商品，后者为前者提供销售的渠道[36]。信息资源产业的高度发达和信息资源市场的旺盛、繁荣使信息商品以适当的方式实现其价值，达到信息资源的良好配置。因而，S3对于G1是必要的。

4)良好、健康的信息资源开发利用环境能够保证信息资源的优化配置的有效进行。完善信息资源开发利用工作的保障环境(S4)，是推动信息资源的优化配置(G1)的有力保障。因而，S4对于G1是必要的。

与提高信息资源产业的社会效益和经济效益(G2)这一目标有关的手段有加强政务信息资源的开发利用(S1)，促进信息资源市场繁荣和产业发展(S3)。

1)信息资源产业的发展依靠商业开发，但有赖于政务开发提供规模资源[37]。只有当一定规模的资源构建起来时，其规模效用才能更好地发挥，形成信息资源产业特有的竞争战略和竞争优势[38]。从而依托信息资源来开发或匹配出各种适宜消费的产品和服务，提高信息资源产业的社会效益和经济效益。因而，S1对于G2是必要的。

2)信息资源市场是信息资源消费的重要载体，利用信息资源市场的调节作用，增强信息商品和服务的供给能力，发现潜在信息需求，培育新的消费热点。因此，信息资源产业的社会效益与经济效益的提高迫切急需供需两旺、蓬勃发展的信息资源市场来拉动与支撑。而信息资源产业的发展是提高信息资源产业社会效益和经济效益的直接驱动力，如果信息资源产业发展程度较低就会制约其社会效益与经济效益的提升。因而，S3对于G2是必要的。

针对指定的目标，手段是没有冗余的。34号文件的实施手段对于目标是必要的。

(3)预期结果对手段的必要性

为实现提升全社会信息资源开发利用水平(R1)这一预期结果，需要加强政务信息资源的开发利用(S1)，加强信息资源的公益性开发利用和服务(S2)，促进信息资源市场繁荣和产业发展(S3)，完善信息资源开发利用工作的保障环境(S4)。

1)加强政务信息资源的开发利用(S1)可以调动各级地方政府建设信息化的积极性、创造性[39]。实现数据采集、发布、分析的信息化，提升信息化服务效率，辅助决策。因此，S1对与R1是必要的。

2)加强信息资源的公益性开发利用和服务(S2)在很大程度上提高了经济不发达地区的信息资源的供给能力和信息基础设施、信息人才的保障能力，创新信息服务方式，促进信息公平，增进人民福祉。因此，S2对与R1是必要的。

3)信息资源市场运作和产业的发展会吸引更多的社会力量参与到信息资源开发利用活动中，有效提高公众创造价值和应用信息技术发展信息服务的本领[40]。因此，S3对与R1是必要的。

4)信息资源开发利用的保障环境主要由技术与法律支撑环境、社会环境、人才流动环境构成。首先，信息化时代，随着互联网发展的日新月异，网络中的漏洞很难避免，信息泄露、信息安全问题显得更加突出。目前，我国用于信息基础设施建设的网络、软件产品等很多都是在使用国外核心技术的基础上建立[41]，信息安全问题成为隐患。同时，我国也面临着其他国家进行情报侦察、情报分析、形势预测、文化渗透等的严峻挑战，信息化与信息安全之间的协调发展受到威胁。需要营造良好的技术与法律支撑环境。其次，我国地域广阔，农村人口众多，公众的信息意识和信息素养相差明显，需要采取一定的措施建设以多渠道、多方式、多终端且便于公众获取信息资源的有序、和谐的社会环境。另外，人才是信息产业发展的重要因素，需要建立信息化人才持续的流动环境。因此，S4对与R1是必要的。

对于预期结果提高信息化建设的综合效益(R2)的达成，加强政务信息资源的开发利用(S1)、加强信息资源的公益性开发利用和服务(S2)是基础，促进信息资源市场繁荣和产业发展(S3)是关键。

1)政府信息公开、政务信息共享和政务信息采集工作的开展需要统一的网络平台，完备的网络基础设施建设等，因而加强政务信息资源的开发利用(S1)，能够激发对硬件、软件产品和信息服务等的市场需求，扩大IT教育与职业培训的市场规模，促进GDP的增长，产生直接的经济效益[42]。而且加强政务信息资源的开发利用(S1)能够提高政府的行政效率、服务质量和公信力，推动政府廉政建设，推进社会的民主化进程；降低行政成本，提升政府执政能力，实现管理效益的增长。所以，S1对与R2是必要的。

2)在整个信息资源开发利用过程中，公益性信息资源发挥着桥梁纽带作用。加强公益性信息资源开发利用，有利于先进技术和优秀文化的传播，提高企业的综合竞争力，优化社会投资环境，促进社会投资正确、健康发展。通过公益性信息服务对信息贫富分化起到干扰、影响的效果，维护信息公平。所以，S2对与R2是必要的。

3)通过促进信息资源市场繁荣和产业发展(S3)，使信息资源产业发展为国民经济新的增长点，成为拉动我国相关产业的引擎，完成信息化建设的重要使命[29]。所以，S3对与R2是必要的。

3.2.2 充分性分析

充分性分析是分析目标是否充分反映价值，手段是否充分达到目标，结果是否充分证明手段。必要性分析有助于确定实现价值所需的工具和资源的最高限量。充分性分析有助于确定所需工具和资源的最低限量和政策的效率[11]。

(1)目标对价值的充分性

目标推动信息资源的优化配置(G1)可以实现信息资源的均衡合理调配，让信息流更有效地引导人员流、物资流和资金流[43]。对于价值观充分发挥信息资源开发利用在信息化建设中的重要作用(V1)和实现经济社会全面协调可持续发展(V3)的反映是充分的。

目标提高信息资源产业的社会效益与经济效益(G2)能够促进经济发展方式转变，传统产业优化升级，扩大就业，增强国家软实力，保护生态环境。对于价值观推动经济结构调整和经济增长方式转变(V2)和实现经济全面社会协调可持续发展(V3)的反映是充分的。

(2)手段对目标的充分性

目标对于手段来说，具体手段建立健全政府信息公开制度(S1.1)不能充分反映、有效实现目标，具体体现在：

要使信息真正参与到社会生产与生活的每个领域中，需要依赖于政府信息公开的实施，让各行各业的生产、管理效率得以提升，是信息化进一步深入的体现，

将提高信息对于资源配置的贡献[24]。所以政府信息应首先面向公众开放，后续的信息资源开发利用活动才能被带动起来并顺利开展[44]。然而，当大数据时代已到来时，面对海量的数据，仅仅做到政府信息公开，还是远远不够的。大数据时代不仅体现在数据量的爆炸式增长，更意味着人们思维方式的转变和越来越多的信息技术应用普及。大幅度提升了公众接受、分析、挖掘原始数据的需求与能力，同时也要求政府开放出更多的原始数据提供给公众进行加工处理以满足其诉求。并且，这些年随着政府信息公开的持续推进，令公众的政务参与意识不断增强，更加关注公共事务，希望有更多的知情权和参与权的获得[45]。除此之外，数据公开被视为提高政府决策和服务有效性和效率的关键[46]。因此，为了适应大数据时代提出了政府数据开放的新要求，它是政府信息公开的发展和跃进[47]。

不同政策之间是可以进行互补的。2015年8月，国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》，也是从中央的立场出发的国家信息政策，从顶层设计对政府数据开放进行总体目标规划和主要任务的设定[48]，大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享。并与34号文件有着相同的目标即推动信息资源的优化配置(G1)，所运用的手段即加快政府数据开放共享是对34号文件具体手段——建立健全政府信息公开制度(S1.1)的延伸和重要补充。

结合34号文件和《促进大数据发展行动纲要》的具体实施情况来看，设计与保障34号文件和《促进大数据发展行动纲要》实施所涉及的各相关资源、工具是不充足的，而且对这些资源的利用率十分低下。具体表现如下：

1)政府信息资源供给不足。因为政府信息公开制度不够健全，使得政府信息资源公开的力度较弱，许多受影响者密切关注的信息并没有发布。一些政府部门出于某种考虑有选择的公开政府信息。例如，大张旗鼓地公开取得的成绩，却遮掩、拖延或不公开实际工作中暴露出的问题。一些政府机关的网站、政务微博、APP等建设内容着重发布领导出行等工作动态信息，而对于行政执法、政府监管的内容及其结果的信息则公开较少[49]。信息碎片化、缺乏完整性、及时性、系统性。因而导致实际工作中政府信息公开的范围狭小有限、内容避重就轻[50]。并且各部门条块分割，缺乏统一获取平台，形成“信息孤岛”“数据孤岛”“APP孤岛”造成资源、资金浪费。

对于开放数据而言，质量胜于数量[51]。缺乏良好的质量做保证，就无法充分发挥数据的潜力。近年来，开放政府数据的传播速度非常快。在没有适当质量控制的情况下披露数据可能会危及数据集的重用，并对公民参与产生负面影响[52]。关于数据质量评估的维度有：完整性，准确性、真实性、时效性等。在政策实施过程中，各地区各级政府部门的信息基础设施建设不均衡，致使相同类型的数据在不同的政府部门的服务器上表现形式会完全不一样，这也给数据的采集和整合带来极大的难度[53]，使数据的完整性受到影响；信息资源中信息的准确性在电子政务的发展中起着很重要的作用，保证了政府的透明度[54]。由于在输入时的失误会导致数据记录的信息不存在或错误，影响到其准确性；政府部门和公共机构数据共享开放能力不强、水平不高、质量不佳[55]，与民生相关的实时交通、物价、天气和经济运行等原始数据开放不足，缺乏及时有效的更新机制使得数据严重滞后[56]。这些都严重阻碍了数据作为国家基础性战略资源的开发和应用价值的释放。

另外，由于修改后《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)对“国家秘密”的界定仍然过于宽泛且模糊不清，赋予各级政府部门非常大的自由裁量权，在政策执行的过程中，许多部门任意扩大“国家秘密”的范围，使政府信息公开的执行力丧失或部分丧失[57]。例如，2013年初，公民提出“公开全国土壤污染数据信息”的申请，环保部以该敏感数据属于“国家秘密”为借口拒绝公开，剥夺公民的知情权[58]。正是政府信息公开的力度不够，引起信息资源开发利用过程中信息资源供给不足，严重影响政策实施效果。

2)开发资金与人才、技术供给不足。实施信息资源的开发利用工作，需要大量资金的投入和支持。然而，长期以来资金投入不足严重制约了信息资源的开发与利用[59]。尤其是经济欠发达地区的思想意识落后，在资金、人力、物力等投入方面严重不足，导致相关的信息资源开发利用工作仍停留在基础阶段[60]，信息资源开发利用程度不高。

伴随着大数据及相关技术成为信息技术产业中备受关注的主流与热点，政府积极运用大数据、云计算等新技术使信息资源开发利用的质量得以改善和提高，是完成技术创新的方向。但是政府不具备深层次的大数据分析、挖掘与技术开发能力，缺乏大数据采集、处理与大型数据库建设的专业人才，以及较好的数据运营模式。而且开发应用大数据、整合利用信息资源需要大量的成本投入，政府进行信息资源开发利用的垄断模式在大数据时代受到了巨大冲击，政府独立担当信息资源开发利用的工作，不仅在财务、技术、人才上承受很大的负担[61]，还严重影响政府决策的效率，难以把握市场需求，致使信息资源开发利用的资金、人才、技术供给不足影响政策目标的实现。

3)缺少行之有效的政策工具。政策工具是政府用以实现特定政策目标的活动方式[62]。34号文件中一些具体的政策实施的工具尚不明确与缺失，导致目标与实际结果之间存在较大的偏差。如虽然在34号文件中明确提出要进一步引导和规范政府信息资源的社会化增值开发利用，鼓励企业、个人和其他社会组织参与信息资源的公益性开发服务，但目前尚未明确上述政策的具体实现工具[63]。再如在促进信息资源市场繁荣和产业发展时，集中致力于法规管制、目标规划等环境型政策工具的运用来创建信息资源产业的发展环境，而对于信息资源产业的供给型和需求型政策工具的运用却很少。

(3)预期结果对手段的充分性

可见，正是由于34号文件对未来的预见性和对策不足，以及执行所涉及的相关资源是不充分的，缺少政策的具体实现工具，使得34号文件的手段不充分，不足以实现目标，导致实际结果不能很好地呼应政策手段，影响到34号文件的成功实施。

3.3 依赖性分析

任何一个政策创意都需要依赖其他人或组织使它合法(政治考虑)或将它实施(实践考虑)[11]。依赖性分析主要包括法理分析与实施分析，即分析政策的合法性和可行性。从“主导观点”出发分析政策成败所依赖的关键目标与手段，以及为达成目标与手段所依赖的关键人物和组织[12]。

3.3.1 法理分析

以信息化带动工业化，把信息化进一步向深层次推进，将信息化建设的重点转向信息资源开发利用，形成国家性的明确战略，加大对信息资源开发利用的推动[6]，是34号文件制定的初衷。因而，从中央政府的角度来看，充分发挥信息资源开发利用在信息化建设中的重要作用(V1)，是中央政府最为关注的焦点。

在充分发挥信息资源开发利用在信息化建设中的重要作用(V1)的两个目标中，推动信息资源的优化配置(G1)是提高信息资源产业的社会效益和经济效益(G2)的基础和前提，所以G1较为关键。

政务信息资源涵盖了各行业领域与社会经济生活息息相关的信息资源。因此，加强政务信息资源的开发利用(S1)对目标推动信息资源的优化配置(G1)的影响最大。

加强政务信息资源的开发利用(S1)中共包括6个手段细节。其中，建立健全政府信息公开制度(S1.1)与对34号文件进行补充的《大数据发展行动纲要》中基于目标推动信息资源的优化配置(G1)的手段加快政府数据开放共享是G1实现的保证。提高信息公开与数据开放共享的程度就意味着信息资源配置效率的优化。因此，手段建立健全政府信息公开制度与加快政府数据开放共享对于G1最为重要。假如政府信息公开与数据开放共享力度不够，其他组织和机构将很难介入信息资源开发利用的市场，限制全社会信息资源开发利用水平的提升。该手段所对应的关键预期结果则落脚于提升全社会信息资源开发利用水平(R1)上来。

综上所述，形成关键价值、目标、手段和结果链条：充分发挥信息资源在信息化建设中的重要作用(V1)-推动信息资源的优化配置(G1)-加强政务信息资源的开发利用(S1)-建立健全政府信息公开制度和加快政府数据开放共享-提升全社会信息资源开发利用水平(R1)。按政策中最关键(从“主导观点”去看)的价值、目标、手段和结果来看个人和组织是关键的支持者，政策执行者是关键的反对者。

34号文件紧紧围绕国民经济和社会发展中的核心问题，紧紧抓住当前国民经济和社会的紧迫需求，集中有限资源有步骤有重点地开发利用信息资源。充分体现了坚持以人为本，需求导向的思想，有利于信息市场的平稳发展，惠及民众，

使个人和组织能够接受并支持政策，确保了政策的合法性。

从相关观点去看，对于政策执行者而言，持反对态度。他们支持与反对的理由如下：

一方面，对于信息资源开发利用活动中的政府信息公开和数据开放共享，一些政府部门和公共机构尚未意识到其意义和作用，一些政府机关的工作人员，长期以来习惯于政府机关与公众之间信息不对称现象的存在，还不适应信息公开和数据开放共享。担心信息公开与数据开放带来舆论危机，引起社会恐慌，产生负面影响。害怕政府不同部门的信息公开和数据开放共享后会造成交叉泄密，引发一系列的信息安全问题。同时考虑到公开的信息与数据可能会涉及公民的个人隐私、商业秘密、国家安全等重要领域，对于数据侵权、数据安全风险过于防范，不愿意公开共享与开放信息和数据。更担心原始数据公开后遭到误读。即使政府通过网页、APP、微信广播等途径把数据开放出来，公众也不能下载全部的原始数据[64]。

另一方面主要是涉及利益分配的问题。建立健全政府信息公开制度和加快政府数据开放共享的目的是保障公民知情权，为公众获取政府信息提供便利。但是政策执行主体利益意识过重，垄断数据、信息寻租会带来巨额利益，一些政府部门和公共机构将其掌握和获取的数据视为私有财产，而拒绝开放共享。有些政府部门则认为信息公开与共享会削弱自身的权力和利益，唯恐信息共享后造成强势部门的信息资源外流，本部门的工作成果流失，影响部门的发展，并引发各种利益矛盾冲突，有意识地排斥信息资源共享机制的运行，设置信息资源整合与共享的壁垒[65-66]，导致不同部门甚至同一部门不同机构之间的信息与数据开放共享都难以实现。利益问题制约着信息公开与数据开放共享，致使该政策实施受阻，没有取得一定的成效。

3.3.2 实施分析

贯彻实施一个政策往往要动员很多人和很多组织。从34号文件和为贯彻落实34号文件而颁布的《关于加强信息资源开发利用工作任务分工的通知》(国信办[2006]10号)中可以发现该政策的实施主体是由多层次的机构体系构成，呈现多元性特征。主要涉及以下几类主体：国务院、文化部、工业和信息化部、商务部、国家新闻出版广电总局、各级地方政府及其相应部门，另外还包括相关行业协会等组织和与群众利益密切相关的公共企事业单位，如公共档案馆和公共图书馆等。而34号文件的具体实施实际上是依靠各级政府、行政机关和由法律、法规授权的拥有管理公共事务职能的机构、组织以及公益性事业单位。在一致性分析和充要性分析的基础上，从“主导观点”看按政策中最关键的价值、目标、手段和结果从而判断最关键的执行者是各级政府和行政机关，最关键的受影响者是企业、广大的人民群众。

政策的成功要依赖于执行主体的意识和执行主体对政策的扶持与供给。各级政府和行政机关对实施政策的意愿是通过信息资源的有效开发和利用来辅助国家实现经济社会全面协调可持续发展。其所具备的能力是政府强势进入信息资源管理，起主导作用，实现对信息资源的国家干预和统筹管理。但是在国家推动政府数据开放的背景下，大量的信息资源被开放共享，仅仅依靠现有的信息资源开发者很难实现目标。

34号文件虽然在很多方面提出了政策思路，但仍然停留在政策鼓励层面，一方面缺少具有可操作性的政策措施、实施途径和具体详细的政策法规来对各级政府的信息资源开发利用工作进行规范和约束，使政策实施具有很大的自主性和随意性。如34号文件的第八条中提出要促进“增值开发利用工作”，但要怎样实施商业化开发活动，怎样保证信息资源持续高效的增值利用及引导和鼓励社会力量进行增值开发等问题却没有说明[27]。再如，34号文件第十二条提出“支持和鼓励信息资源的公益性开发利用”，然而在如何建立投入保障机制、划分公益性信息机构、规范公益性信息机构的行为以及对执行主体参加公益性信息资源开发利用和服务行为的判定标准、管理机制、激励机制、监督机制和公益性信息资源的开发利用产权制度、绩效评估制度的设立与处理等方面都没有给出明确的指导[44]。另一方面，缺乏统一、标准化的实施方式，导致相关实施部门的执行情况参差不齐、标准不一，给34号文件的具体实施带来了困难，在很大程度上影响了信息资源开发利用活动的有效性。

受影响者反应不是很强烈，因为大数据时代不同职能机构在信息资源开发利用的过程中，往往忽略相互关联的数据集具有个体识别的能力。一些相关部门在进行数据采集、生产、管理、开展增值服务时会引发采集过度、个人隐私泄露，甚至擅自披露、非法交易数据等问题，带来了诸多的信息安全隐患，使受政策影响者的隐私权受到了不同程度的侵犯。个人隐私安全问题在很大程度上影响着公民对政府数据开放的认可程度和接受程度，甚至关系到对政府的信任[67]，严重挫败了受政策影响者的积极性。一个政策的成败也要依赖民众的认同和实施。那么，推广执行该政策，不能满足受影响者的诉求，使政策失效。

4 结论与对策建议

4.1 结论

众所周知，我国政府自1993年提出国家信息化任务以来，取得了显著的成绩，然而信息资源开发利用依然是我国信息化建设的薄弱环节，其中信息资源不能共享、信息资源配置十分不合理等问题在各地各行业中一直很突出，34号文件正是在这种情况下出台[68]。该政策已执行十余年，实施效果却不十分理想，我国信息资源开发利用的整体水平仍然比较低[69]。

运用S-CAD方法实施政策评估，通过逻辑分析、经济分析、依赖性分析，研究得出下结论：①该政策逻辑性较强。②国家保障34号文件的实施手段是必要但不充分的。③在政治/实践方面，政策难以实施，阻力很大。④将预期效果与实际效果进行对比分析可知，由于政府信息公开和数据开放的力度不够，导致供给和释放的信息资源不充足，极大地阻碍了社会和企业开发、挖掘政务信息资源来创造出新的价值。因而，信息资源的供给和需求的不平衡是政策制定者和受影响者之间的主要矛盾，也是造成34号文件执行效果不理想的主要原因。

4.2 对策与建议

根据S-CAD分析方法对34号文件实施效果的评估，可以发现在大数据环境下，34号文件的滞后性、缺失性、松散性日益显露，已经不能很好地满足数据开放、数据资源增值再利用的需求，严重影响34号文件的实施效果。而数据开放要依赖于国家的引导与支持，国家已经制定《促进大数据发展行动纲要》来推动数据开放，但是作为对34号文件的补充政策，因为在实施过程中存在的问题，也未能帮助34号文件实现其目标。结合大数据带给信息资源开发利用在技术上和理念上的革新，从加大政府信息公开和数据开放的力度，制定国家层面的政府数据开放政策，加强国家信息政策的协同研究，平衡、协同执行主体间的利益，对《保密法》进行修改与完善，建立健全国家信息政策法规体系，加强政策工具的供给与创新研究，创新信息资源开发利用模式等8个方面提出建议与对策，以促进数据开放的鞭策与实施，充分发挥信息资源的社会价值和经济价值。

4.2.1 加大政府信息公开和数据开放的力度

在不涉及国家秘密、商业秘密与个人隐私的前提下，主动公开公众关注的政府信息，拓宽公开的渠道，保证信息公开的实时性、内容丰富性，突显与群众需求的紧密性[70]。建立统一的数据开放平台和以大数据技术为支撑的数据开放系统，最大限度地开放与民生有关的数据，并在提供原始数据的基础上，增加对数据的解释和说明[71]，提供信息反馈和咨询服务，对误读的数据及时进行批评和指正，确保公众准确的使用这些数据。加强跨部门之间的数据共享与整合[72]，并通过数据评估和数据清洗活动来提高数据质量[73]，最大限度地发挥数据功效和价值。

4.2.2 制定国家层面的政府数据开放政策

政府数据开放政策是开发政府数据有力的政策保障，为其开发提供了更多的方式和途径，让政府开放数据的多元价值得到更好、更有效地发挥[74]。信息资源开发利用的本质和规律决定了数据开放是它的必由之路[73]。开放政府数据也是中国政府应对大数据挑战的必经之路[75]。然而，我国目前的政府数据开放政策主要以要点、纲要为主，相关的规定大多零散分布于诸多的政策法规中。尚未出台专门、完整的政府数据开放政策。在大数据环境下，我国政府应尽快从国家层面制定统一的政府数据开放政策，严格明确政府数据开放的要求与流程，进一步细化政府数据开放的原则、领域以及数据使用权限、分级标准，完善政府数据开放的救济制度，提升政策的可操作性、系统性和前瞻性，为各级各部门政府数据开放工作的进展提供政策支持。并建立数据开放共享考核管理体系，促进数据作为基础性战略资源的开发应用和价值释放。

4.2.3 加强国家信息政策的协同研究

当制度手段出现冲突时，需要调和。实际上信息公开、数据开放与国家安全，信息自由与隐私权保护之间存在一定的矛盾，但并非不可协调发展，保护一方，偏袒另一方都是不恰当的，国家信息政策应当考虑平衡关系。例如，美国在“9·11”之后45天出台的《爱国者法》为保护国家安全不惜以侵害公民自由为代价的做法是不可取的[76]。因此，在制定或修改相关的国家信息政策时，要充分考虑到政策本身和相关配套政策的协调与整合问题，积极借鉴协同论思想和政策协同理论及工具，设计开放数据政策与数据安全政策的协同机制，制定开放数据与数据安全的政策协同策略，协调、解决不同政策之间存在的冲突和矛盾，避免政策碎片化和割裂化，规划、健全国家信息政策体系，充分发挥国家信息政策的价值导向，提高受影响者的积极性，提升国家信息政策的整体实施效果。

4.2.4 平衡、协同执行主体间的利益

大数据时代，数据引爆新的增长点，成为竞争力的新体现。要通过宣传、教育使执行主体充分认识到信息公开和数据开放共享在信息资源开发利用活动中的价值和重要性。成立国家层次的全国性、跨行业性、强有力的信息资源管理协调机构，协调各部门利益，进行纵向、横向与内外协同建设，努力解决数据分散、数据隔离与封闭，价值损耗，信息孤岛、数据兼容性等问题，建立数据标准，整合重复数据，提高信息资源配置效率，最大程度实现信息资源协同[77]。运用管理协同，制定沟通和反馈机制，使参与信息资源开发利用中的各主体间建立最佳的交流和沟通方式，打破各自为政的状态。

4.2.5 对《保密法》进行修改与完善

因为《保密法》存在的缺陷阻碍了政府信息公开、数据开放共享的推行，使公民的信息自由权、知情权和利用数据的权利受到损害，所以需要进一步的修改与完善《保密法》，让政府信息公开、数据开放共享在实施过程中与《保密法》的相关规定相互配合、顺畅衔接，提高信息资源的使用效率与效果。具体如下：①对“国家秘密”的概念予以重新界定，合理缩小“国家秘密”的认定范围。②根据实际发展的需要设置严格的定密程序，细化解密程序与处罚机制，建立争议解决和救济制度。③明确“国家秘密”范围的设定主体，缩减定密主体范围，建立优良的定密责任人队伍。④对保密文件以外的政府数据是否开放共享以及其开放共享的领域做出清晰的规定。

4.2.6 建立健全国家信息政策法规体系

加快国家信息政策与相应法律法规体系的建设，并使其日趋完善，为信息资源开发利用构建稳定的法律环境。

在以34号文件为指导的前提下，研究制定促进公益性信息资源开发利用、促进政务信息资源商业化开发利用专项、配套政策法规及管理办法，建立信息资源开发利用的监督、奖惩与评估机制，制定统一、标准化的信息资源开发利用实施方式。

进一步加强信息资源管理立法，主要包括以下两个层面：①对政府信息公开进行立法。由于政府信息公开相关政策的法律效力层次比较低，应采用法律的形式规范政府信息公开的义务、范围、方式和程序，以加强政府信息公开的法制化。减少对信息资源开发利用的限制和束缚，从源头加强信息资源的自由获取、均衡流动[78]。②加强个人隐私立法。随着越来越多来自不同政策领域的数据被公布在网上，个人可能被重新识别的风险越大，他们的个人信息将暴露出来[46]。在开放政府数据的背景下，对个人隐私保护进行立法是必要的[79]。必须在提供公开和透明的政府信息的同时保护居民的隐私权[80]，以促进更多的公众参与到信息资源开发利用活动中来。

4.2.7 加强政策工具的供给与创新研究

国家信息政策的顺利实施不仅需要政府的强制手段和惩治措施，更需要政府对政策的扶持与激励，使政策执行者可以看到预期的收益和后果。应增加激励诱因类政策工具的使用比重，依靠国家出台有关税收、资金等方面的优惠与倾斜政策来扶植、培育信息资源产业的发展，大力推进经济欠发达地区和偏远地区的信息资源开发利用工作的进展。通过外包、政府采购等方式加强对信息资源产业的支持力度。使用贷款和项目委托合同等方式，提高开发主体从事信息资源开发利用及其服务的能力。创建信息资源开发利用专项基金，建立与完善专项基金运行管理制度，把示范工程抓好。鼓励、吸引社会力量投资信息资源开发利用领域。采用社会捐助、服务收费等筹资方式多渠道筹措资金。借助信息指导，引导信息资源开发利用项目的进行与开展。并在实际运用上要把这些政策工具结合起来灵活使用，不断改进、创新，形成推进信息资源开发利用的合力。

4.2.8 创新信息资源开发利用模式

引入市场机制，打破信息资源的政府垄断开发利用模式，由政府释放出更多的信息资源让社会和企业进行开发和增值利用。政府对社会和企业的开发利用是否合理、合法实施监管，确保信息资源市场的健康运转，保护知识产权，倡导信息消费者采取文明的消费行为，建立公平、公开、公正和有序的信息资源开发利用体系，实现数据驱动创新，产业升级创新。

鉴于图书馆界长期致力于文献信息资源的组织与检索、数字信息资源的保存以及元数据、关联数据等的相关研究和实践[81]，拥有专业优势和信息服务基础。因而，公共图书馆应主动投入到信息资源开发利用工作中，将其积累的工作经验应用到信息资源建设中。并有效发挥公共图书馆、档案馆的平台作用，提供物理空间和网络虚拟空间服务，引领公众参与信息资源开发利用活动。推进开发主体多元化，走政府主导、政企合作、公益性事业单位支持协作的信息资源开发利用道路。

5 结语

通过运用S-CAD方法对34号文件进行评估的实际应用，验证了该评估方法对国家信息政策评估的适用性。追踪政策设计上与事实上的问题，可以作为政策修改的论证依据，仅为政策设计者和评估者提供一个可参考的视角[82]。

S-CAD方法起源于加拿大，其评估原理及思路是依据加拿大政策规划的背景及编制过程设计的[83]。将S-CAD方法进行本土化改进和优化，以更好适应和更加符合我国政策实施评估的实际情况是下一步的研究方向。