尼克松执政时期的印第安人政策

（一） 尼克松的个人背景

尼克松在青少年时代就表现出了独特的民权思想。他把种族歧视认为是道德问题，坚决反对种族歧视。成年之后的他也是以一位民权运动促进者的形象出现在政治舞台上。1960年尼克松在与肯尼迪的第二次电视辩论中坚称：“在这儿我们面临一个让所有人关心的局势——它之所以导致我们关心，因为它否认我们认为属于每个人的平等权利。”尼克松认为：“民权问题是一个道德问题，而不是法律问题。要解决学校的种族隔离和民权领域的其他问题，唯一的途径就是要我们在政治、宗教、教育和出版等各项事业的领袖，发挥他们的最大影响力去协助发展这种必须有的道义上的支持。只有有了这种支持，法律才有生命力。只靠法律，并强制加以执行，和下令禁止一样都不会有好的效果。”

在印第安人问题上，尼克松受到他在惠蒂尔学院的足球教练华莱士·纽曼的很多影响。尼克松认为除了自己的父亲以外，纽曼是最令他钦佩的一个人。谈到纽曼对自己的影响时，尼克松说：“他灌输给我一种竞争的精神和一种如果被击倒或被打败一定要卷土重来的决心。他还使我深刻地体会到，对一个人来说，真正重要的，不是他的背景、他的肤色、他的种族，或者他的宗教信仰，而是他的性格。”纽曼本身是印第安人，来自加利福尼亚州的拉荷亚印第安保留地。正是由于纽曼的影响，尼克松对印第安人问题也有自己的观点。他认为应该加强印第安人民的自立意识，支持印第安人民自治。早在1968年9月的总统竞选中，尼克松就强调终结印第安人部落现有的地位不会再是其执政期间联邦政府的政策目标，未经印第安人的同意决不能将终结政策强加于他们，应该尊重印第安人的自主权利。

（二） 社会背景

1. 印第安人的民权运动

20世纪60年代，美国出现了民权运动，美国黑人为了争取自身的权利同联邦政府进行了轰轰烈烈的斗争，为印第安人树立了榜样。印第安人从中得到了启发，民族自豪感和族裔认同感日益增强。他们举行了一系列争取自决的示威运动来维护自己的权利，与此同时各种全国性印第安人组织也如雨后春笋般纷纷成立。1961年，人类学家索尔・塔克斯在芝加哥大学发起了美国印第安人大会，来自全国67个部落的大约420名印第安人参加了此次大会，这是印第安历史上规模最大、也是影响最大的一次大会。大会通过了“印第安人目的”宣言，宣言要求肯尼迪政府放弃有损印第安保留地利益的政策，要求享有印第安事务的参与权和决定权，要求自治。1968年在明尼阿波利斯成立了“美国印第安人运动”组织（American Indian Movement），该组织的成员多为年轻的、受过教育的城市印第安人，他们采用直接对抗的策略，在印第安人“红权运动”中起到了很重要的领导作用。

2. 多元主义

60年代美国社会运动影响下，多元文化在美国也开始盛行，主流社会中更多的白人对美国的文化体系和社会制度产生了怀疑。1968年大选时尼克松在其竞选演说里表示允许不同文化在美国社会和谐地繁荣发展，多元文化的观念已经深入人心。支持多元文化的白人改革者们同情印第安人民的遭遇，反对政府的同化政策。他们同印第安人站在一起，呼吁联邦政府采取措施来改善印第安人的处境。

3. 政府对印第安人政策的调整

在印第安人的民权运动和多元主义思想深入人心等社会背景的影响下，美国联邦政府从60年代开始被迫调整其印第安人政策。约翰逊总统在1968年向国会提交特别咨文“被遗忘的美国人”（The Forgotten American），重新肯定了30年代印第安人新政所确立的自治原则，将印第安人自治作为联邦政府的印第安政策的新目标，正式确认了印第安自治政策。1969年印第安人教育委员会发布的“印第安教育报告”（Report on Indian Education）指出美国政府对印第安人的政策是强制同化，对印第安人的教育政策是全国性的悲剧。约翰逊总统的政策为尼克松推行新的政策铺平了道路，而“印第安教育报告”的发布加剧了调整印第安人政策的必要性和紧迫性。

二、 尼克松执政时期的印第安人政策

1970年7月8日尼克松总统就印第安人问题向国会提交了一份总统咨文（Special Message on Indian Affairs）。在这份咨文中，尼克松总统提到终止政策的后果是给印第安人造成了极大的伤害，实施终止政策后他们的经济状况和生活状况比以前更加糟糕。他要求联邦政府结束对印第安人的终止政策，对印第安人的政策应重新回到“一体化、多元化”的轨道上来，要求国会停止解散部落的做法，提出“自治但无终止”的政策口号，对印第安人实施自治。尼克松总统宣称“有效地促进印第安人加强自治意识、而不损害其部落意识的唯一办法就是实施印第安人的自治，我们国家新的印第安人政策的目标就是鼓励印第安人民的自治意识。我们必须向每一个印第安人保证他能够掌握自己的生活，而不会被强制与其所属部落分离；我们必须确保印第安人能够成为联邦管辖下独立自主的个人，而不会失去联邦的关心与经济援助。”在这份咨文中，尼克松总统明确表明自治应充分考虑少数群体的利益，即印第安人的利益，应尊重印第安人对于涉及印第安人生活的政策和计划的参与权和决定权，应提供充分的机会来保障印第安人参与政策的制定。未来的联邦政府的印第安政策不应继续延续以往的家长式作风，但是不应单方面的终止对印第安人的监管，而应该与印第安人进行协商。联邦政府和印第安人之间的监管关系是一种特殊的关系，这种监管关系将在平等主义和尊重印第安人的主权前提下延续下去，联邦政府要对以往签订的条约负责，而印第安人享有独立的主权和平等地位。尼克松总统的这份总统咨文在美国印第安政策历史上意义重大，政策研究专家们认为这份总统咨文是联邦政府当代自治政策的起源，是1934年印第安重组法案中自治理念的延伸。

9月20日尼克松再次提出今后美国联邦政府要以“印第安人的行动和决定” 作为制定印第安人政策的指导原则，制定政策时要听取印第安人的意见，政策的制定要努力确保印第安人作为部落成员能够掌握自己的命运。

尼克松在印第安人政策方面的提议共包括以下九个方面：

1、 要求国会出台新的决议，废止1953年颁布的国会108号决议案，即印第安终止政策，保留所有的印第安部落和阿拉斯加土著政府的完整和合法权利，承认多元文化主义；

2、 要求国会立法来保障印第安部落有权管理联邦政府资助的计划和项目；

3、 要求国会归还陶斯印第安村原本拥有的蓝湖及周边土地；

4、 要求国会保障印第安人对印第安学校及约翰逊·马利基金的管理权；

5、 确立经济发展立法，向印第安保留地提供经济、激励和协调规划，以帮助保留地发展经济；

6、 合理分配提高印第安人卫生健康水平的资金，开办印第安人健康培训机构；

7、 帮助居住在城市的印第安人，将其纳入政府和社会针对穷人和残疾人士开展的项目之内；

8、 创建印第安人信托管理机构，该机构独立于美国内政和司法部之外，负责保障印第安人拥有和管理其所有自然资源的权利；

9、 针对印第安人及其领土事务，设立助理秘书一职，在内政部内确保印第安人的合法地位。

提交咨文之后的几年里，尼克松政府先后推动出台了一系列政策来实现其民权思想，推进印第安人自治。1970年12月15日尼克松签署法案，正式将蓝湖及周边土地归还给陶斯印第安人，尼克松认为归还蓝湖这一举措不仅代表了正义，更体现了美国联邦政府对印第安人政策的新指向，由同化转向合作，由终结转向自治。1971年12月18日“阿拉斯加印第安人权利法案”（Alaska Native Claims Settlement Act）颁布。该法案确认联邦政府为阿拉斯加印第安人政府提供运作资金，承认了阿拉斯加印第安人对阿拉斯加18万平方公里土地的所有权。1971年12月15日“纳瓦霍社区学院法案”（Navajo Community College Act）颁布。该法案授权内政部向纳瓦霍印第安人部落提供资金，用来资助部落成员接受社区学院的教育。1972年尼克松政府通过劳工部、经济发展局和向印第安部落提供经济援助。5月20日尼克松总统归还了雅卡玛部落21000英亩的土地。6月23日尼克松政府通过了“印第安人教育法案”（Indian Education Act）。该法案要求提高印第安儿童和成人的受教育机会，授权联邦政府为公立学校的印第安学生提供经济援助，确立了美国卫生、教育及福利部推广该法案的新行政体系。“印第安人教育法案”是美国政府50年来第一部专门为印第安人制订的教育法案，是印第安人教育史上的重要里程碑。通过该法案，印第安人重新获得了教育的自主管理权，截止到1973年，12所学校与印第安人事务局签订了印第安人自主管理学校的协议，涉及印第安人学生达到2,299人。1973年12月22日通过的“梅诺米尼法案修正案”（Menominee Restoration Act）重新确立了梅诺米尼部落的合法地位。

三、 尼克松执政时期的印第安政策的评价

尼克松总统执政期间共有52项有关印第安人的法案得以颁布实施。通过这一系列的法案尼克松政府归还了印第安保留地大量的土地，对印第安人保留地的发展起到了一定的积极影响，有效地推行了印第安人自治政策，促使印第安人的自信心大大增强，印第安人的社会地位和生存状况都有很大的提高和改善。与此同时，尼克松比他的前任总统更有力地维护了美国社会的团结，缓解了由于开采印第安人资源而带来的白人与印第安人之间的紧张关系。

尼克松总统执政时期的印第安人政策揭开了印第安人政策的新篇章。首先尼克松总统明确指出了终止政策的恶劣后果，对联邦政府的终止政策进行了彻底的批判。1983年里根总统曾评价尼克松总统对于联邦政府的终止政策的否定是最清晰、毫无妥协、立场最坚定的。其次尼克松总统明确提出了印第安人的自治的概念，认为印第安部落应和各州、各地政府享有同等的政治地位，应尊重印第安部落的主权。这使得印第安人的自治要求在新政之后再一次走上政治舞台，为印第安人指明了努力的方向。

但是，由于主观和客观两方面的原因，尼克松政府的自治政策没有达到应有的效果。

从主观上说，尼克松本人在对待印第安人方面体现了资本主义政客的虚伪性。从竞选总统开始就高举支持印第安人自治的旗帜，但尼克松所谓的自治是空谈的，没有实质内容，他并不是真正要赋予印第安人独立的主权，也并不是真正从印第安人角度出发考虑印第安人的利益。

1969年尼克松政府采用高压手段平息了印第安人对旧金山的恶魔岛的占领；1972年底约有500名印第安人发起“对被废条约之追究”的行动，他们占领了印第安人事务署，要求联邦政府进行改革，要求国会修改以往的不平等条约，但此次行动在尼克松政府的斡旋下最终偃旗息鼓，最初提出的20项要求并没有得到真正解决。从这些事件可以看出，尼克松制定印第安政策的根本出发点是为了安抚印第安人，平息印第安人的反抗，以此来缓解政府与印第安人的对抗状态，从而巩固自身政治基础，并进一步为掠夺印第安人的资源铺平道路。

尼克松真正关注的仍然是白人的利益，是主流社会的利益。1971年的“阿拉斯加印第安人权利法案”就证明了这一点，虽然该法案承认了阿拉斯加印第安人对阿拉斯加18万平方公里土地的所有权，但通过开放土地有偿使用，阿拉斯加的资源变成阿拉斯加印第安人和能源公司共同拥有，就这样美国联邦政府和能源公司相互勾结，夺取了印第安自然资源的开采权，获得了更大的利益。

客观方面，由于美国上层社会种族歧视主义的存在，同化思想根深蒂固，国会推行了二十多年的终止政策。突然要求结束终止政策、承认印第安人独立主权，这对于国会来说很难在短时间内接受。因此尼克松提出的许多议案在议会并没有得到通过，即使通过了的很多方案在执行的过程中也没有得到真正地贯彻和落实。1971年1月26日尼克松总统曾专门督促国会尽早实施其关于印第安人政策的建议，但由于当时国会成员中民主党占大多数，而尼克松总统代表的是共和党的利益，民主党和共和党之间存在着政治方面的对抗，因此这也在一定程度上影响了尼克松总统的议案的通过。

虽然尼克松总统的自治政策很多方面只是文字上、理想上的政策，而并没有付诸于实践，但是尼克松政府的印第安人自治政策对于美国印第安人来说仍然起到了巨大的积极作用。自治政策确实改变了印第安人的生存状况，也为后来的福特政府、卡特政府以至当今的奥巴马政府指明了方向。印第安人问题是错综复杂的历史问题，直到现在印第安人虽然在法律上取得了与白人平等的地位，但在政治、经济、文化等诸多方面要想实现真正的平等，真正得解决印第安人问题，还需要漫长的过程。