司法在防范环境群体性事件中的功能探析

摘要：近年来，我国频发的反对XP工厂建设引起的环境群体性事件，民众借助群体性事件表达无法得到救济的环境权利诉求。环境群体性事件已经成为引人关注的矛头浪尖及影响社会稳定的新因素，而环境群体性事件司法化解不足1%的现状凸显出环境司法的局限性，促进环境群体性事件的司法化解决刻不容缓。本文通过分析环境群体性事件的司法救济的不足，寻求司法在防范环境群体性事件中的功能发挥。
关键词：环境群体性事件 权利 司法功能

厦门XP事件之后，全国各地的环境群体性事件频发。自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29％的增速。2012年发生了三起值得关注的环境群体性事件，分别为四川省什邡市反对钼铜项目事件、江苏省启东市爆发市民抗议兴建王子造纸厂排污项目事件和浙江省宁波市镇海区反对XP项目事件。当前，预防式环境群体性事件正在兴起。从结果来看，无论是启东事件还是什邡事件，抑或是宁波事件，公众通过发起环境群体性事件进行抗议和维权，最终，政府几乎都选择妥协，被迫宣布更改低址或停止建设。

在这些事件中，公众对于争议项目的环境风险往往不知情、不了解，而作为风险的直接承受者，公众又急于知晓具体的环境风险。在事件的发生过程中，决策者的信息不透明导致公众难以获得需要的信息，这种不知晓加剧了公众对环境风险的的焦虑和担忧。在这种焦虑和担忧的激发下，公众不得不以极端的方式实现自己的参与，通过环境群体性事件逼停争议项目的建设。我们将这类事件称之为预防性群体性事件。预防性环境群体性事件的发生往往导致三方皆输的局面。以启东事件为例，取得合法审批手续的工程无法顺利实施，法律的公信力受到损害，造纸厂污水排放问题也未能得到有效解决，地方环境难以得到有效保护。

有效的司法救济在保护个体权利、维护社会秩序稳定方面具有积极意义。然而调查显示，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。事实上，在行政诉讼程序和民事诉讼程序中，环境诉讼都面临诸多严峻挑战，防范和化解环境群体性事件需要司法的有效参与。
 

一、环境群体性事件凸显司法救济的不足

法学界对群体性事件的界定莫衷一是。戴维·波普诺在《社会学》一书中指出，“集合行为是指在相对自发、不可预料、无组织的以及不稳定的情况下对某一共同的刺激产生反应的行为。我国公安部《公安机关处置群体性治安事件规定》是这样定义群体性事件：聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。从其字面意思不难看出，环境群体性事件理应是因生态破坏、环境污染问题而引发的大规模群体性维权事件。其中预防性环境群体性事件是公众参与环境决策、维护环境权利的极端方式。由于该类事件中参与者目标是要求政府叫停某个工程的建设，这种事件化解起来也相对容易，只要污染项目被永久停建, 民众也会相应停止群体性活动。

（一）司法未能有效参与环境群体性纠纷的解决

我国根深蒂固的“官本位、权力本位”的思想限制了人们通过司法途径对行政机关的行为进行监督和规制，即使现行的《行政诉讼法》明确规定公民行政诉讼的权利。在自身权益遭到侵害的情况下，漠视法律的救济，将希望完全寄托于政府。此外，司法不公正现象使得大部分人对司法机关望而却步。当无法实现自己的诉求时，就抱着“法不责众”的心态聚众闹事，企图通过将事情闹大引起相关部门的重视。将本来应该诉诸司法部门解决的事情，完全推给政府解决，这无疑加重了行政部门的工作压力，挑战者法律的权威。质言之，司法解决环境纠纷途径的完善，对重新确立司法的权威具有积极意义，使行政救济的压力得到缓解，引导公民通过理性合法的方式维护自身的环境权益。除此之外，诉讼难、执行难等方面的问题使得环境群体性事件的有效解决仍旧困难重重。

环境案件的上诉率和再审率均居高不下，这意味着当事人普遍对裁判结果。这表明环境司法并未实现平伏诉求的目的，司法的公信力受到严峻的挑战。这些均导致司法在环境矛盾的解决中未能成为当事人的首选。

（二）我国司法解决环境纠纷的机制不畅

公权力机关通常将往往将环境行政案件视为敏感性案件。我国环境保护领域出现了这样的矛盾现象：一方面是当前因环境问题引发的矛盾和冲突高发，另一方面是法院受理的环境案件数量极少；一方面是经过司法裁判的案件少，另一方面却是进入申诉程序的案件多。通过司法程序审视在建项目的个案屈指可数，这说明大量的环境纠纷尚未进入司法领域，环境司法的大门并未完全打开。笔者认为，司法权的相对软弱性最终造成了环境行政诉讼的尴尬局面。虽然我国《宪法》规定了人民法院依法独立行使审判权，但在现实环境行政诉讼中司法权对行政权是一种“强维护弱制约”的关系，这就决定了在该背景下很难保障行政相对人的环境权益，也使得司法权无法有效监督行政权。在目前的政治体制下环境行政诉讼难以有效监督和制约行政管理权，公众环境权不能得到真正保障，由此滋生了一系列预防式环境群体性事件。

（三）现行的诉讼体制不利于环境纠纷的解决

中国目前实行的是刑事、民事、行政三大诉讼分立，三种类型的诉讼各有标的、诉讼程序和裁判形式。在当前诉讼体制下，对于环境纠纷的处理，问题重重。预防性环境群体性事件中，群众所针对的是环境公共决策行为，而行政诉讼中，行政审判庭仅能对具体行政行为的合法性进行审查，但不能对具体行政行为的合理性做出判定。由此，司法并不能介入对环境公共决策过程中公众环境权利是否得到有效实现进行实质性的审查和救济。

由于体制性问题等原因阻碍了司法救济渠道的畅通，未能有效、全面保护公众的环境权益。在环境利益受损无法通过合法、理性、制度化的渠道得以救济、公共权力得不到有效控制和监督的情形下，环境权利受损公众采取“自力性救济”。环境纠纷利益冲突的多元化，诉讼关系的复合型决定了应当建立符合环境纠纷特点的审判机制，否则环境司法的功能无法得到充分的发挥。

二、司法化解环境群体性事件的功能

司法是争端解决的最高层级，其他的任何解决纠纷的方法都不能凌驾于其之上。 在当前环境群体性事件愈演愈烈的情况下，不能重复先前仅仅用行政手段来控制解决环境群体性事件的做法，而须将司法化解环境群体性事件作为关键，同时理应将司法作为环境群体性纠纷最终解决途径。

事实上，在这些群体性事件发展过程中，已经萌发了运用司法维权的实践诉求。在启动事件发生前，当地居民委托律师多次向南京市中院提起行政诉讼，要求撤销江苏省发改委的相关批文，但是未被受理。换句话说，针对环境建设项目，如果你起诉政府或企业，当地政府则会认为你是和政府作对。若民众环境诉求长期得不到有效的解决和满足，诸多环境纠纷就会慢慢转化为环境群体性抗争。

    （一）畅通的环境纠纷司法解决途径可以实现公众的环境诉求

积累性环境群体性事件的重要特征，所以在环境群体事件发生之前可以通过司法渠道确保环境纠纷顺利解决，有效遏制其爆发。采取司法手段对行政审批或环境公共决策过程中损害公众环境权益的行政行为进行监督，消除潜在的环境危险或侵害，进行全面、有效的救济，从而将因环境纠纷而引发的冲突得到有效解决。将环境群体性事件纳入司法的轨道具有正义性和终局性。其一，正义性。从程序上看，法院居中裁判使环境群体性事件得以化解，有助于社会公众对司法机关和法律的权威性产生普遍的信服和尊重。从实体上看，人民法院以事实为依据，以法律为准绳，正当裁判实现正义。其二，终局性。司法具有终局性，除法定的情形之外,任何力量都不得动摇、推翻司法裁判。环境群体性纠纷一旦经过司法裁判，并成为生效判决，司法裁决的权利义务是确定的，双方当事人都得受其拘束，环境群体性纠纷最终得到解决。

（二）有效的环境纠纷司法解决途径可以实现对公共决策的监督

行政决策是运用和行使公共权力的结果。通过建立正当的法律程序规范决策行为及其过程，要求决策综合平衡科学判断的结论,并将决策结果纳入司法审查的对象,是环境行政决策实现合理化合正当化得最佳体现。毋庸讳言，行政决策的科学合理性在一定程度上依赖于规范、正当的行政决策程序，但在某种意义上更强调司法的监督制约作用。环境行政决策对公众生活环境的影响越来越大、联系日益密切的情况下，司法权对行政权的监督制约顺应这种趋势。目前，法院将行政诉讼作为主要监督途径。

司法统计数据表明，环境行政诉讼案件呈现出案件少，原告胜诉率低的特点，原告胜诉率低能否表明是法官基于被告的身份压力而有所偏向？对行政权的尊重是司法的必然选择，我国《行政诉讼法》的立法目的是“维护行政行为”，审判机关必须遵从。以行政区划为依据的划分使得司法机关独立性缺失，受制于行政机关。又因为环境案件多数关涉到地方经济发展与环境资源保护之间的冲突，地方保护主义因素导致环境司法监督流于形式，不能有效实施，环境司法监督效率较低。

《环境影响评价法》第5条规定了国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。紧接着，第11条和第21条又分别明确了专项规划和建设项目可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益或者对环境可能造成重大影响的，应当举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。在很大程度上，预防式环境群体性事件的诱因就是公民的环境参与权或者知情权被侵害。因此，作为这些公共项目的利益相关人——公众，应具有表达意见且与政府和企业谈判、协商的权利。若在决策环节中，利益相关人参与不够充分，很有可能诱发环境群体性事件。在这个阶段，如果司法能够介入对公众参与权利的缺失提供有效的救济，通过环境行政诉讼的方式，独立行使司法权不受行政权的干预，不仅可以化解公众的不满，也有助于监督行政程序的实质合法性，提高环境行政管理制度的有效性。

三、推进司法化解环境群体性事件的建议

（一）强化司法渠道解决纠纷

在反对建设XP工厂、垃圾焚烧厂的项目中，公众通过扩大影响，引发群体效应，然后通过群体性事件表达自己的诉求。这种诉求的表达方式是权利的极端实现方式。在现今的法治社会中，政府应鼓励公众通过司法途径化解纠纷。首先党政领导须认识到畅通的环境司法渠道是预防和解决环境群体性纠纷的关键。法院通过居中裁判使环境群体性事件得以解决，不仅可以化解群众的抵制心理，还能有效地引导公众积极通过法律途径维权，鼓励采取合法形式表达民意和诉求，尽可能减少群体性事件的产生。与之相应的，地方党政部门也应创造良好的司法氛围。

《民事诉讼法》已正式确立公益诉讼制度，最高司法机关也已出台相应的司法解释推进环境公益诉讼来化解环境纠纷，应对环境群体性事件。完善环境纠纷司法解决机制对于环境群体性事件的解决具有积极意义。

（二）提高审级，落实司法机关的独立地位

根据法律规定，基层人民法院拥有绝大部分一审行政案件的管辖权，在这种体制下基层法院容易受制于行政机关。笔者认为可以提高审理行政案件的法院的管辖级别，受理法院的级别至少与作为被告的行政机关的级别相当，如：对区政府和县政府的具体行政行政行为提起的诉讼，可以由中级人民法院管辖。这样一来，由高一级的法院负责受理行政相对人提起的行政诉讼，能够保障审判的独立性和公正性。

我国宪法明确规定，人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。目前，我国司法机关在环境行政权监督体系中独立性地位欠缺。因而要坚决落实我国宪法所赋予司法机关的独立地位，依法独立审理环境纠纷案件。尽量削弱地方党政部门对法院人事、财政的干预，使司法机关自主地掌握财政大权。质言之，只有推进司法体制改革，才能从根本上保证人民法院依法独立的行使审判监督权，维护法律的权威。

（三）丰富行政裁判方式，适应环境行政案件审理的需要

依据现行《行政诉讼法》，行政裁判方式主要包括维持、变更、确认、驳回原告诉讼请求等。虽然这些裁判方式在一定程度上对行政行为的合法性发挥了监督作用，但目前这些行政裁判方式不能很好的适应环境行政案件审理的需要。

据统计，一审环境行政诉讼的判决结果中维持判决的比率达到47%。一方面，《行政诉讼法》的立法目的表明了其行政机关的行为的维护。可以说在该背景下，催生了维持原判。公众提起环境行政诉讼的目的旨在维护自身环境权益，并非维护政府行使职权，维持判决不应是行政诉讼的功能。另一方面，司法权具有被动性，在环境行政诉讼中，法院的维持判决则超出了原告的诉讼请求，最终使得环境权利受损的公众放弃通过行政诉讼救济权利，造成了环境行政案件“数量少、审理难、胜诉难”的局面。

环境行政案件中的维持判决的裁判形式使得行政权与司法权界限模糊，司法监督不力。因此，应打破目前行政裁判方式的局限性并逐渐使之丰富，使之顺应环境保护的发展，对行政程序的实质合法性进行有利的监督，全面维护预防式维权中当事人环境权益。

（四）推进环境司法专门化的进程

我国环境司法专门化实践正如火如荼，环境案件的专业性与特殊性使得必须运用专门的诉讼程序审理环境案件。第一，环境司法专门化的构建使得具体的环境纠纷类型化，符合环境纠纷的特殊性，有效保护公众的环境权益。第二，环境纠纷由专门的审判组织和审判人员进行审理，彰显了环境司法的公正与权威。法律适用是人的活动，审判人员的司法专业能力直接决定法律适用的水平。鉴于环境诉讼的高度专业性和技术性，须由具有高度专业素养和较强司法能力才能胜任。为了更好的发挥司法监督的功能，加强对法官的环境法知识培训，提升环境司法能力也是当务之急。

在此之前，无论是启东事件或者是什邡事件，抑或是宁波XP事件，群众因种种困难无法通过司法途径解决环境纠纷。质言之，环境案件往往专业性要求高、审理难，加之囿于地方保护主义、行政干预等诸多因素影响，进入到诉讼程序中的纠纷凤毛麟角。但随着环境司法专门化的推进，通过监督行政程序的实质合法，向公众彰显司法保护环境的价值与意义，鼓励预防性环境群体性事件进入法治轨道解决。

（五）保障法院充分发挥司法能动性

法律是对一个国家在一定时期内所奉行之价值的认同，是一个国家所奉行之公共政策的再现，也是保护公民权利的基本装置。法院作为环境行政执法的主要司法监督机关，通过诉讼的方式一步步地控制政府的行政权力，审查行政机关的行政行为或者公共政策，最终达到保护公民的环境权益。十八届三中全会提出生态文明建设，环境与发展综合决策是建设生态文明的必由之路，其核心是必须正确认识和处理好环境资源保护与社会经济发展之间的关系司法能动的目标是通过能动司法实现社会的和谐稳定。所以，环境与发展综合保护决策应当且必须成为环境公共政策的基础，我国司法能动在环境领域应以环境与发展综合决策为导向，发挥司法监督功能，保障公民环境权益的实现。