论我国住房保障体系中的政府职能-政治论文

一、住房保障体系中政府职能的现状

住房保障体系是我国社会保障制度的重要内容，其对保障民生、维护广大人民的根本利益具有重要作用。而目前我国的住房保障体系存在着诸多问题，其中政府职能的缺位成为住房保障体系不能有效发挥作用的关键。作为实施住房保障的主体，政府在住房保障体系中必须发挥主导作用，并有义务使社会财富通过保障性住房进行二次分配，以达到维护中低收入者的住房权利的目的。当前，在住房保障体系中政府职能主要体现于以下两方面：

1、保障作用。社会保障是各个国家均有的一项社会福利政策，是政府的职能和行为。^[1]各地高涨的房价，早已超出许多住房者的承受能力。住房保障作为社会保障的一部分，在中低收入群体的住房问题越来越受到重视的当下，体现了政府保障民生的重要手段，成为了解决住房问题的重要方式，保证了社会成员平等的享受基本的社会福利。

2、调节作用。住房制度改革以来，尽管国家先后于2010年和2011年相继出台了国十条、国八条等一系列高压的房地产调控政策，但我国房地产市场仍处于一种不健康的上涨态势。保障性住房作为住房体系的一部分，与商品房市场一起，满足多层次人群的不同需要。同时其作为住房市场重要的构成部分，消化了低收入及最低收入家庭的刚性住房需求，从一定程度上缓解了商品房的购买压力，成为保障人人居有其所的重要途径。

二、住房保障体系中政府职能的缺位

正是由于政府职能在住房保障体系中发挥着重要的作用，如何发挥好政府职能就成为了社会关注的焦点，当前，在住房保障体系中存在的政府职能缺位主要有以下几点：

（一） 地方政府意识有待加强

1、思想上缺乏重视。长久以来，地方政府一直以GDP为导向，但凡能够促进GDP迅速增长的产业往往受到很高的重视，据国家统计局投入产出模型测算，每100亿元的房地产投资，可带动国民经济各部门产出286亿元。但保障性住房作为一种社会福利，因其较低的税收和土地收益，使地方政府的产出较低。在多年的发展中，低收入群体极少出现在工作范围中，思想上更容易被忽视，因而在实际操作中经常存在不符实际的问题，造成了制定的政策无法做到公正和公平。

2、认识上不够完善。随着我国市场经济的发展，房地产市场逐渐出现很多新现象，面对这些新情况，政府部门也要对其有科学的认识，以新方法、新思路来发挥职能，合理应对。如目前较为普遍的非法预售，就是购房者权利难保证、社会矛盾激化的重要原因之一。对此，政府监管漏洞、相关法律不健全、行政处罚无力等，成为现今信任危机和社会矛盾的主要因素。除此之外，还有土地出让中的“灰色交易”现象，房地产企业的会计核算问题等等，都需要政府给予较多关注。

3、管理上观念落后。一方面，虽然我国改革开放已三十余年，然而我国政府的管理观念仍停滞在计划经济的思想上，在具体的行政事务中，往往采取直接干预的手段，偏离了“为人民服务”的宗旨。另一方面，正如《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》所提出的，市场要和保障分离、政府应明确自身定位。^[2]长期以来，本该由政府承担的住房保障责任大部分推给了市场，造成了今天市场供求严重失衡的局面。可见，我国政府应紧跟时代步伐，职能行使从两方面着手，该放给市场的职责要及时放手，该完善加强的职能要及时改革。

（二） 政府监管机制不健全

如果住房保障不能依靠政府职能有效实施，将形成社会新的不公平，因而有必要建立严格的退出机制，对居住人的收入和消费进行监管，使不符合条件的居住者及时退出经适房，让更多更需要经适房的人能够及时享受到他们应有的社会福利。然而，目前地方政府对于经适房的监管机制还存在许多不足，主要体现在以下几个方面：

首先是住房保障群体范围的界定。据国务院1998年第23号文件规定，经济适用房的销售对象为中低收人家庭，然而根据北京市开发办提供的数据，北京市自1998年实行经济适用房制度以来，购房者中高达16％都属于高收入者。^[3]由于我国城镇人口的构成比较复杂，且个人收入以多种形式存在，政府很难进行计算和监管，往往导致尚有能力的家庭优先享受了住房保障，而真正困难的家庭排在“队尾”。因此在界定保障人群范围时，政府必须首先进行充分的调查研究，科学分析城镇常住人口的构成、收入水平及不同群体的需求。各地应建立中低收入住房困难家庭信息档案，建立健全申请、审核和公示办法，对不符合条件的家庭要及时清理，利用好现有资源，规范廉租房和经适房的供应管理。

其次是经适房交易过程中的投机和违规行为。在交易过程中，政府对购买者的收入水平、转让资格等监管是极其不严格的，这造成了各地经适房骗购案屡见不鲜。2010年4月，南京公布了首起经适房违规案例，当事人为了骗取经适房的申购资格，伪造了虚假的离婚协议书和常住人口登记卡，并在申购材料中说明夫妻两人离婚，一方在公房拆迁后无房可住，从而骗得一套经适房。我国《经济适用住房管理办法》规定，经济适用房实行有限产权，购买五年后方可上市进行交易。这便存在着极大的投机成分，由于经适房与商品房质量相差无几，且有越建越豪华趋势，因此投机者可在其中长期住用，而把自己的住房出售或租赁。显然政府应运用自身职能，加强对享受保障性住房的人群进行有效的审查，及时对投机者追究法律责任。

除此之外，还应当重视对房地产开发商的监管。在经济利益的驱使下，开发商往往采用故意抬高价格或扩大户型面积的方法，使经济适用房变得“不经济”，中低收入者难以负担。为此，政府应加强开发过程和结果的管理与监控并将方案公示，这既能起到警告开发商依法办事的效果，也能使购房者放心。

（三） 机构设置不明晰

中低收入家庭的的住房问题无疑是“十二五”中的重中之重，无论是投资、建设还是维护，其工程之巨、实现之难可想而知，这无疑需要一个专业的管理机构来统一协调。虽然我国各地市已陆续建立各式住房保障机构，如北京市住房保障办公室，银川市住房保障局，上海市、郑州市、西安市、武汉市、石家庄市、呼和浩特市住房保障和房地产管理局等等，但各个机构不仅名称不统一，职能、职权也各有差别。如北京市住房保障办公室的职责是研究拟订相关政策措施，负责保障性住房的建设和房源分配等；而银川市住房保障局的职责则覆盖了执法、房地产开发、物业、拆迁、装修、保障性住房发展规划等方方面面；各市的住房保障和房地产管理局职责大多包括执法拟法、房地产市场各方面的政策规划与管理等。近年来较多省市采用改革合并的形式，将房地产管理局更名为住房保障和房地产管理局，已经是显著的进步与发展，但有必要进一步明确职责、提高效率，将住房保障局和房地产管理局进行分离。

（四） 相关政策不到位

如果没有配套政策的出台，保障性住房制度的实施就无法得到应有的保障，因而保障性住房政策的制定显得十分重要，当前，保障性住房政策中主要存在以下几大缺陷：

1、中等收入阶层被忽视。目前我国住房保障体系针对的对象主要是低收入及最低收入家庭，中等收入家庭在其中成了尴尬的“夹心层”，他们作为我国人口结构中所占比例最大的阶层，既无资格购买经适房，也不符合租住廉租房的条件，又无经济实力购买价格昂贵的商品房，成了住房保障体系中缺失的重要一环。2010年上海市政协的调查结果就显示，中等收入群体对住房保障充满期待，66.27%的人希望被纳入经济适用房政策覆盖范围，85%的人希望政府提供公共租赁房；83%的人希望通过政府发放住房券等办法，买到优惠价的住房。

2、资金供给不足。保障性住房属于民生福利性质的建设，若缺少了府充足资金的引导和支持，无疑失去了立足的根基。据《人民政协报》报道，住房和城乡建设部政策研究中心副主任王珏林曾表示，“2011年各地解决保障性住房建设资金难度较大，尤其是‘十二五’的开始年，各项工作都要布局，经济发展基础的任务又比较重，保障性住房建设数量又比较多。”目前我国保障性住房的建设资金来源主要有三个:一是土地出让金的10％，二是中央财政划拨，三是试点城市的公积金贷款支持。上述三项2010年合计为4838亿，但根据住房和城乡建设部的估算，2010年1000万套保障房的建设资金本应突破1.3万亿元，这中间巨大的差额映射了当今住房保障资金供给不足的严重问题。

3、法律责任轻重不当。住建部发布的《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》中要求，购房人以虚假资料骗购经济适用住房的，一经查实，立即责令退还，并取消其在5年内再次申请购买或租赁各类政策性、保障性住房的资格。^[4]从以上条款便可看出，对于以不正当手段获得保障性住房的违法者，处罚措施极轻。这使得人们容易从心理上毫不重视违反制度的低成本而肆无忌惮的知法犯法。我国酝酿中的《住房保障法》起草者之一王玉国便表示：“骗购经济适用房的行为之所以屡禁不止，就是因为这种行为的违法成本太低……这种行为分析起来符合刑法上诈骗罪的犯罪构成，完全可以诈骗罪论处。”但目前，骗购经适房的行为是否应以诈骗罪论处，还值得我们继续讨论。

三、   住房保障体系中政府职能的改进方向

（一）完善健全监管体制

在极有限的保障住房资源下，要使其发挥最大的功效，必须建立一个行之有效的档案、监管及准入退出机制。在建立档案时，严格标准、分级管理、逐级建档，保证居民管理信息系统的可靠性和完善性。对各地区科学划分家庭收入水平并定量分类。使不符条件的居民及时退出，符合条件的居民及时受保。同时应成立专门的管理部门，负责对保障性住房的居住者的收入情况等进行定期的检查并公示，让低收入人群在一个公平公正公开的环境下合理享受保障房的使用权，如此，保障性住房才能发挥其最大的社会福利功用。

（二）科学定位政府角色

1、建立专门的住房保障机构。实践已经证明，如果没有专门的住房保障机构，现有的房地产管理机关难以满足实际工作的需要。我们应借鉴国外及国内各地机构设置和管理的有效模式，在地方成立专门的住房保障局或办公室，统一行使对保障性住房的管理职能。在中央方面，住房和城乡建设部已独立设置住房保障司。这极大的提高了住房保障机构规格，形成了其独立的专门管理地位，极大地满足了我国政府履行住房保障职能的需要。

2、改革政绩考核机制。由于我国目前政绩考核机制主要指标为经济贡献率，而保障性住房对地方政府来说经济和政治的利益并不可观，因此住房保障的实施进度没能成为政府政绩考核的重要组成内容。住房保障关系国计民生，在我国努力建设“服务型政府”的今天，更理所应当地成为各级政府政绩考核机制的重要指标，这不仅将有效促进住房保障制度的实施，更将促进当前的政绩考核机制成为一个内涵更丰富、更加科学的指标体系。^[5]

（三）推进相关立法进程

任何政策，如果缺少了法律的保护，必然是无法立足的。因此，只有使住房保障制度处于法律的保护之下，才能从根本上预防并解决现行制度中的不足之处，保证保障性住房政策的高效运行。参考国际经验，1937年9月，美国国会便通过了瓦格纳住房法。以此为基础，美国又先后颁布了《1949年住房法》、《住房与城市发展法》、《质量住房和工作责任法案》等，进一步规范公共住房的运作。日本也于1951年颁布了《公营住宅法》，廉租房由此进入有法可依的阶段并获得迅速发展。^[6]目前我国有关的文件大多属于部门规章或地方政府规章，如国务院《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》、《廉租住房保障办法》、《廉租住房保障资金管理办法》、各地方《经济适用住房管理办法》等等，但至今并未出台一部权威统一的住房保障性法律，难以满足现今住房保障工作的法律需要。可喜的是，我国已开始起草《住房保障法》，有关方面称该法草案明确了公民居住权，以及政府在保障居住权方面承担的责任，还将通过其保证保障性住房的资金来源。

（四）加强相关政策实施

1、扩大保障人群。鉴于我国目前中低收入人群基数大、贫富分化比较严重、住房问题依然是居民生活首要难题等情况，住房保障覆盖面必须扩大。首先便是改革保障人群收入标准，将中等收入有住房需要的家庭、大学生等中青年住房困难群体等纳入到住房保障范围内，并根据不同的收入情况定性分类，以“阶梯式”方式提供住房保障，特殊困难者或最低生活保障直接配给保障房源，中低收入者以售为主配建保障房并提供购房补贴，中等收入者直接提供租赁补贴，做到有限资源的最优分配。

2、定期信息公开。目前我国在住房问题上社会矛盾较大，原因之一便是普通民众不能及时清晰地了解政府对保障性住房的实施政策及相关信息，因此政府必须充分发挥职能，对保障性住房的成本和价格定期公示，公布经适房等保障性住房的销售情况及购房者情况，同时发挥公众的监督力量，吸收有益建议并不断修正，定期对保障性住房进行审计，以保证其健康运行。另外，需加大保障性住房的现有制度和政策的宣传力度，让符合条件且需要入住保障房的居民及时了解相关信息，同时还可以对不符合条件的住房者加强监督，起到警示作用。

3、保障资金来源。无论是保障性住房的规划、投资，还是建设、入住，都离不开巨额的资金。连续而稳定的资金来源是保障性住房体系良好运行的基础。保障性住房体系的资金应以国家财政为主导，首先建立专门的住房金融机构，为中低收入群体购房给予贷款等多元化的优惠和帮助通过多种方式筹集资金，同时吸引民营资本进入，形成强有力的公共住房资金来源。通过强制性手段规定以土地出让收入、公有住房出售收入作为保障资金的重要来源，并设立专门的保障房资金，实现专款专用。最后，可由政府部门作为主管单位，设立保障资金专项基金会，派专人监督和管理，广泛接受社会捐赠。

四、结语

温家宝曾表示，稳定房价和提供住房保障是各级政府的重要职责，政府应进一步规范市场秩序，完善土地、财税、金融政策，加快建立促进房地产市场健康发展的长效机制，抑制投资投机性需求，加快保障性住房的建设，发展公共租赁住房，促进形成合理的住房供给结构。相信在中央政府强有力的领导下，政府职能将随着保障性住房建设进度的加快而不断完善，住房保障体系也将在边探索边改革中渐渐成熟，切实满足不同收入层次人群的住房需要、解决中低收入人群的住房困难问题，为构建和谐社会奠定坚实的基础。

参考文献：

[1]刘继同. 社会福利制度战略升级与构建中国特色福利社会[J]. 东岳论丛, 2009(01) .

[2]马晓琳.我国廉租住房制度建设问题研究[D].东北师范大学,2008.

[3]陈琛. 经济适用房购买对象错位问题的分析及解决对策[J]. 住宅产业, 2008(10) .

[4] 住房城乡建设部采取措施加强经济适用住房管理[J]. 中国勘察设计, 2010(06).

[5] 巩传宝.我国城镇住房保障制度研究[D].山东大学,2008.

[6] 范志勇. 中外城镇居民住房制度对比分析[J]. 北方经贸, 2008(07).