中央政府部际协调的理论和方法-思政论文

　　(一)传统公共行政理论中的协调

　　组织理论奠基人马克斯·韦伯在考察了社会历史上各种组织形式的基础上，提出了官僚制(也称等级制)这个最理想的组织形态，其中吸取的古老智慧之一就是合理分工，“在行政管理中按照纯粹业务的观点，实行分工的原则，对各种具体工作进行分工”。而古利克作为传统公共行政中组织理论的集大成者，他的突出贡献在于对分工和协调之间关系的进一步研究：随着工作划分的细化，专业化程度越高，效率也随之提高；但是反过来也使得组织各部分之间协调的难度增大。这是内在于组织本质中的悖论——工作划分是组织的基础和原因，同时，也是产生协调需求的根本原因。可以说，分工与协调是组织理论中的一对“孪生子”，分工必然导致协调需求的产生。但是，协调作为分工的伴生物，在理论和实践中并未得到与分工、专业化同等的重视。

　　在传统公共行政理论中，福莱特是个颇具创新精神的人物，她不仅认为协调是组织的首要任务，还积极倡导组织内部的横向协调模式。为了实现协调，福莱特提出了组织的四个原则：(1)协调是涉及一种情景下所有因素的“交叉联系”；(2)通过直接接触实现协调；(3)协调应在早期阶段进行；(4)协调是一个连续的过程。这些原则体现了协调的内涵：首先，作为过程的协调应该是一个持续的、贯穿始终的过程；其次，作为最终状态的协调涉及对各种因素相互依赖关系的考量。因此，协调方式和方法的选择应该建立在对相互依赖关系的类型进行分析的基础之上。

　　传统公共行政理论对协调的研究也存在着很多缺陷，例如它以等级制为基础，强调了权威和正式结构在政府行政协调中的主要作用，忽视了政府内部其他重要因素的影响。实际上，组织中的个人作为协调过程中的参与者和实现协调的最终承担者，个人及个人间的非正式关系也决定了组织的协调水平，但是在政府组织中非正式关系的协调往往被视为一种理所应当或者是私下解决的事情，“政治科学和公共行政似乎直到最近才发现了社会学家一直都明白的理论事实：组织的非正式方面不但是组织间和组织内行为的重要决定因素，而且具有解决协调这类任务的有效工具的特征”。

　　此外，传统公共行政理论将组织视为一个封闭系统，忽视了外部因素对协调的影响。尤其是到了现代社会，为了适应社会管理事务的日趋复杂化的需要，政府职能日趋扩张，政府结构日益分化，导致政府内部协调难度日益增大，政府内部的运作效率反而下降，这是世界各国政府都面临的“两难”问题。而解决这个问题的一个重要思路和方法就是加强政府内部的行政协调。

　　(二)新公共管理理论中的协调

　　政府内部协调问题增加是导致行政效率降低的主要原因，而对提高效率的追求是新公共管理理论兴起与发展的主要动力。政府内部协调和新公共管理就像一个因果链的两端，但其趋向却是向两个相反方向的发展：新公共管理理论在世界各国的发展势若破竹，同时政府内部的协调问题也越来越多。这在新公共管理改革的先锋国家(英国、澳大利亚、加拿大)近些年来对协同政府(Joined-Up Government)、整体政府(Whole-of-Government)和水平政府(Horizontal Government)的追求中可见一斑。

　　新公共管理改革的负面影响是促使协调这个古老话题重新回到人们视野的主要原因，但这绝不是老生常谈，而是在新公共管理改革实践背景下的旧事新说，主要体现在以下几个方面：第一，新公共管理强调市场模式所倡导的分权，不仅加剧了政府内部协调问题，也导致政府与外部组织(私人组织和非政府组织)的协调需求增多；第二，新公共管理改革在政府中引入了竞争机制，为了争取有限的资源导致部门间冲突加剧，正如有的学者所言，“撒切尔时期公共行政改革在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构”；第三，新公共管理主张建立结果导向的政府，创建基于政府绩效的责任，使得政府各部门只关注于本部门的产出，导致政府的“管窥之见”(tunnel vision)和“孤岛思维”(silo mentality)，缺乏将政府视为一个整体的视角；第四，新公共管理理论将效率作为最高价值，通过将权力下放给基层执行机构，或者通过将政府服务外包给私人企业以及社会团体，提高政府服务供给的效率，但是权力下放和服务外包也造成了中央政府空心化(hollowing out)的趋势。

　　可见，新公共管理改革加剧了政府内部的协调难度。但反过来促进了协调作为理论和实践永恒主题的复兴；此外，新公共管理理论中也蕴含着一些促进协调的因素，但是由于协调是一个持续的过程、难以评估的结果。所以这些因素被掩盖在其他产出快且易测量的改革措施中。在崇尚效率的改革年代，协调被视为是耗时、浪费人力物力资源又必不可少的“奢侈品”。

　　(三)后新公共管理中的协调

　　随着现代社会向后现代社会的转变，社会事务变得更加复杂，棘手问题(wicked problem)层出不穷。与温和问题(tame problem)不同，棘手问题因其相互依存性、不稳定性以及结果的不可预测性等加剧了包括政府在内的整个社会的碎片化程度。后现代社会是风险社会，各种危机事件使得现代社会单一、线性的解决方法变得不合时宜，例如恐怖主义的威胁使得人们越来越重视政府各部门之间的信息共享，以避免政策结果的相互抵触。协同政府、整体政府等概念的出现意味着协调这个古老话题的回归。它不再是传统公共行政强调专门化的“伴生物”，也不是新公共管理改革中“奢侈品”，而是公共行政理论和实践的永恒主题。

　　后新公共管理理论从一个更加多元、全面的视角来研究协调问题。由于后现代社会中相互依赖程度的提高，行政协调的类型不仅包括政府内部的垂直和横向协调，也包括政府与外部的协调。

　　显然，除了内部横向协调，政府的垂直协调与外部横向协调的理论与实践都取得了很大的进展，尤其是外部横向协调在经济学与私营部门管理学理论指导下的新公共管理改革中得到了加强和巩固。而政府特别是中央政府内部横向协调作为其他行政协调的基础却进展甚微，这在中央政府作为国家的代表去参与国际组织(例如WTO、IMF等)时表现尤为明显，“如果没有良好的政府，精心构想和巧妙执行的外交政策即使有丰富的物质和人力资源，也势必徒劳无功”。而空心化和碎片化的中央政府不仅不能代表国家在国际社会发出时代“强音”，甚至不能用同一声音说话，严重损害了国家在国际上的影响力。所以。加强中央政府内部横向协调是世界上所有中央政府的当务之急。

　　整体政府理论的创始人希克斯认为，协调是克服碎片化问题的首要阶段，也是整合的先前作业。协调阶段着重相关组织对整体型治理所具备的资讯、认知与决定，并将两个以上分立领域中的个体连结，使其认知彼此相互连结的事实，并朝向签订协定或相互同意方向发展，借此避免过度碎片化或造成负面外部性问题。整合阶段则着重执行、完成及采取实际行动，将政策规划中目标与手段折冲的结果加以实践，并建立无缝隙计划。总之。后新公共管理理论视野中的协调虽然是传统的协作与合作理论的一种复兴，但其内容更加复杂，具有综合性和理论性内涵，协调的目标不仅是克服碎片化状态，更重要的是实现整合，为公民提供无缝隙的服务。

　　综上所述，本文所讨论的中央政府部际协调是指中央政府内部处于水平方向的各部委，为了克服来自国内外的碎片化倾向，通过制定和执行具有内在一致性的政策以对内提供无缝隙服务、对外树立整体化形象的整合过程。

　　二、中央政府部际协调的方法和技术

　　通过对公共行政理论发展轨迹的梳理，我们发现协调不仅是公共行政理论的永恒主题，“协调和水平状态的行政‘圣杯’也是政府工作者的持续追求。体现在中央政府部际协调所采取的各种方法和技术上，这些方法主要可归结为两大类：一类是结构协调方法；另一类是程序协调方法。每一大类协调方法中又包含着众多的协调技术。

　　(一)结构协调方法

　　所谓结构协调方法，是指通过对政府组织结构的设置和调整，使政府各组成部门在政策制定和执行方面实现相互协调的方法和技术的总称。这种协调方法主要可以划分为两大类：等级化协调技术和网络化协调技术。

　　一种是等级化协调技术。对传统公共行政来说，协调的核心是结构问题，可以通过结构设计来解决。而以权威为基础的等级制作为传统公共行政理论的核心则成为中央政府部际协调的必然选择。

　　在各国的政治实践中，中央政府部际协调的等级化协调技术主要有以下几种：一是强调政府首脑及其直接控制下的机构在等级化层级中的传统协调职能，例如强调法国总理及其总理府办公厅、英国首相及其内阁办公厅等在协调过程中的最高权威；二是按照管辖范围、权能大小或分管事务的重要性程度，加强政府其他组成人员及其部委的协调功能，例如丹麦的财政部因其在编制及执行预算中的协调功能而被称为“伟大的协调者”，或者等级体系中的地位越高、越接近政府首脑的政府成员往往分管比较重要的行政事务或较易得到政府首脑的某些重要授权，也包括协调所需要的权限，例如丹麦的常任秘书长，作为等级体系中最高层的公务员承担一定的协调职能；三是在等级体系中创建置于中央政府各部委之上的专门协调组织。以负责协调政府各部委在政策制定和执行过程中出现的冲突，“协调机关的组织原则是对任何事件均由主管会制定完整的政策，用以领导相关的各部”。

　　等级化协调技术以政府首脑及其机构的合法性权威为基础，通过命令、控制或者首脑的领导艺术来加强政府成员和机构等级化结构，从体制上保证政府成员之间及其所属部门机构之间的从属关系，从而使其在行政行为中形成以等级化为纽带的良好的协作关系。但是，这种技术因过度依赖政府首脑的权威，“光是在冲突中维系组织结构的完整性，就会消耗最高管理层的大量精力”。尤其是到了后现代社会，在信息技术强力推动下，社会迅猛发展的同时不稳定因素也随之增多，强调稳定和秩序的等级化协调技术也变得越来越力不从心，反过来降低了中央政府的行政效率。

　　另一种是网络化协调技术。如上所述，等级化协调技术不能满足复杂且快速变革的后现代社会的需求，尤其不适应处理那些要超越组织边界的棘手问题。“等级式政府管理的官僚制时代正面临着终结，取而代之的是一种完全不同的模式一网络化治理。”而信息技术的发展和电子政府的建设则为网络化结构作为协调技术的兴起提供了必要条件。

　　传统的组织结构以功能性分工为基础，按照宪法程序依法完成分工后，政府各部门的运作重点都是强调本部门的权责与需求，各部门都是独立运作，不太需要和其他部门加以协商、协调和合作，这是导致部门主义也是协调问题的根本原因。网络化组织结构也建立在对组织的功能性分工之上。不同的是在分工后，政府各部门之间的相互依赖性增强，棘手问题的解决促使政府去了解其他部门的权责与运作程序，为实现跨越组织边界的协调与合作创造前提条件。如下图所示，图1中的政府各部门各自分工、各自努力、各自运作，缺乏合作协调的状态，而图2中的政府各部门围绕政府核心目标运作，同时与其他部门进行联系、沟通与合作。所以，网络化协调技术是指在没有等级权威的指挥和命令下，政府各部门在对彼此相互依赖关系、信任和责任认知的基础上，通过自愿交流、沟通甚至资源分享以实现共同目标的技术总称。

　　在各国的政治实践中，中央政府部际协调的网络化协调技术主要有以下几种：一是加强政府部门间沟通的周会、研讨会(半年举办一次)；二是加强政府部门间非正式联系的午餐会(每月举办一次)；三是跨部门的同事评审；四是部际协调委员会(或小组)，这也是使用最广泛的协调技术；五是创建共同的组织文化，例如荷兰政府在中央政府中引入了企业式的标识，澳大利亚政府以价值为导向的管理取代以结果为目标的管理等等。尤其是近几年来，在电子信息技术的支持下，网络化协调技术不但突破了时空的限制，更能够随时通过电视会议、无线联网等工具，不仅可以解决政府内部组成部门、人员之间的协调问题，还可以随时解决政府与外部(包括私人组织、非正式组织和公民个人)之间的各项信息流通、互动、传递服务与交易谈判。

　　相较于等级化协调技术，网络化协调技术具有以下优点：(1)以网络成员间持续的联系为基础。有利于产生共同的价值观、信任以及进行集体行动的双向需求；(2)网络中组织的自主性、灵活性更有利于促进政府创新；(3)有利于使政府各部门之间的资源共享变成现实，避免了资源的浪费等。网络化协调技术将政府组成部门从垂直体系的影响和权威中解脱出来，其灵活性更适于应对后现代社会对于政府提出的种种挑战，但是，网络化协调技术不是解决现代和后现代社会问题的“万灵药”，政府各组成部门的自主性对于政府的稳定性来讲也是一种威胁。

　　(二)程序协调方法

　　程序协调方法是指政府在政策制定和执行的整个过程中。根据不同阶段的工作性质和任务要求，选择不同的协调方法和技术(包括结构协调方法)进行合理排序，从而实现政府各组成部门行政行为的协调一致。

　　政策制定是公共政策过程的第一阶段，它包括政策问题界定、明确政策目标等内容，而这些都是决定政策接下来的阶段是否能够顺利进行和协调一致的关键。“相较于行政阶段。政策制定过程中的协调尤为重要，政治内在的利益冲突将控制行政行为中的理性思考。”这一阶段的协调具有较强的政治性，理性化程度偏低。为了提高政策制定过程中的理性化水平，应该选择规范性的协调方法对所涉及的政府各部委间及与利益集团进行协调，例如制定法律、签订合作契约等。德国的联邦行政程序法(The Joint Procedural Code)在两个方面为中央政府部际协调提供了法律依据：一是引入“牵头部门”(lead ministry)的概念，根据政策问题的本质决定由哪个部门来领导，其主要职责是即时、全面地介入问题处理过程，起草议案并将其派发给其他相关部委；二是实行“会签”制度。另外，英国的中央政府在公共服务协议(Public Service Agreenments，简称PSA)体系的指导下，通过明确设定关于跨界问题的特定方案中所涉及政府各部委的共同目标和任务，帮助破除政策制定和推行中的人工壁垒。

　　与强调平等的政策制定阶段不同，政策执行阶段是以高效率地执行与落实政策为主要目标的，而部门主义、地盘之争显然是政策有效执行的最大障碍。在这一过程中，为了更好地协调政府各各部委的行为，提高政府各部委的行政效率，目前的实践中主要有以下协调方法：一是实行大部制，将职能相近的部门合并为一个较大部门。通过将部际协调转化为部内协调以解决政府各部委之间的冲突，提高政策执行效率；二是采取等级化协调技术，由政府首脑及其直接领导下的机构或者成立专门的协调机构，例如成立部际协调委员会(或小组)，这种形式作为一种民主与权威的共生形式可以应用于政策制定与执行这两个阶段中，在政策执行阶段因其避免了增设更多的具有专门人员编制的实设机构，从而有利于提高行政效率。

　　目前，在各国的实践中，政府对部际协调方法的使用出现了各种问题。政府首脑忙于具体工作中的协调而忽略了全局性的战略制定、各种协调会议沦为形式化、无效率的代名词等等，这些问题出现的一个关键的原因在于缺乏对政府部际协调进行绩效评估，以及在此基础上对政府成员及机构的问责，从而导致政府成员和机构的协调意识不足、缺乏主动协调的积极性。如前所述，新公共管理改革倡导的绩效管理加剧了政府碎片化的程度，横向协调也被视为是与强调垂直维度的绩效管理活动截然相反的一种运动。但是，作为测量与促进政府绩效的重要方法，绩效管理也可以创新地应用到对政府部际协调工作的评估之中，它包括加强绩效预算、确定横向协调的目标、制定评价协调结果的指标体系等。这些创新被成为“跨界绩效管理”，它促使政府成员和机构认识到他们各自对完成共同目标的作用，从而构建一个跨部门的横向问责体系。绩效管理已不仅仅是一种测量工具和管理的动力一它已成为讨论共同行动的语言。

　　三、结论：走向整合

　　根据后新公共管理理论，协调是走向整合的必经阶段。而加强中央政府部际协调以克服政府内部的碎片化、空心化趋势，不仅是解决当今世界政府普遍面临的两难问题的必然选择，也是实现政府各层级以及政府与外部组织之间的协调的前提条件。

　　在我国，党和政府也认识到了中央政府部际协调的重要意义，胡锦涛总书记在十七大报告中指出：要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。其中，大部制改革已经在国务院以及地方政府依次展开，而健全部门间协调配合机制就是要在理论的指导下开发有利于实现政府部际协调的方法和技术，促进政府机构走向整合，构建中国的整体政府。相较于理论界和实践界对大部制超乎寻常的关注，对部门间的协调配合机制缺乏足够的重视，因此，以中央政府为切入点加强对部际协调的研究不仅具有重要的理论意义，在推动大部制改革和启动后大部制时代的政府机构改革方面也具有较强的现实意义。