煤炭企业安全政府监管的问题和对策

按照我国法律规定，对于煤炭行业的政府监管实行“双轨制”，即中央的政府监管与地方政府的煤炭安全监管并行，其中中央直属的煤炭监管为主要监管力量。在这种规定下，就出现了中央直属的监管部门具有制定和执行煤炭相关安全制度的权利。同时，煤炭企业所属地的地方安全监管部门也拥有监管的权利，配合国家直属监管部门的监管工作。然而煤炭企业往往是所属地方区域的税收大户，给地方政府带来了巨大经济效益。这就会导致在实际的监管过程中，国家煤炭监管部门在监管执行中，会与地方监管部门由于地方税收的问题产生矛盾，导致地方监管部门的监管无力，甚至从当企业的‘保护伞’，削弱国家煤炭监管部门的见过力度，导致煤炭生产的重效益不重安全，必然导致安全事故的发生。
（二）监管执行的矛盾
根据我国《煤炭法》、《煤炭安全监管条例》等法律的规定，国家安全监管局对煤炭企业安全生产进行监管的过程中，虽然属于第三方独立的监管部门拥有执法权，但是在地方煤炭企业的监管中应加强地方煤炭安全监管部门的参与。根据《安全生产法》中的第九十四条规定；“煤矿安全监察部门作出的关闭煤矿的行政处罚，应该报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限作出决定。”[1]这使得在实际的监管过程中，国家煤炭安全监管部门并没有完全独立的监管权。其次，根据《煤炭安全管理条例》中的规定，地方煤炭企业拒绝煤炭安全监管部门的强制关停指令时，国家煤炭安全监管部门不具备强制的执行权，必须移交相关指令部门。这就有绕回第一个问题，在经济效益的刺激下，地方安全监管部门会无视这些出现的问题，采取推脱，拖延的方式用来保证经济利益。
（三）监管机制的不完善
现行的监管机制存在很大的问题。首先在监管的方式上，煤炭安全监管部门大多扮演哪痛医治哪里的角色。往往是安全事故发生后，成立安全事故调查组进行仔细的调查，查处安全事故的各种原因。对于煤炭企业的日常安全检查抱着侥幸的心里和印象因素，既是发现问题最多也就是警告、批评。而这些累计叠加的安全警告并没有起到实质性的作用，最终还是导致安全事故的发生。其次，出现事故后，往往对事故所在地的煤炭企业实行完全的的整改，甚至会出现地方企业的完全停产。这在另一方面加大的小型煤矿主的冒险心理，不顾安全多开采、多赚钱，减少被停产整顿时的利益损失。第三就是安全监督与地方利益产生冲突时，地方政府为政绩、税收、效益的凸显产生权与钱的勾结，侵蚀煤炭安全监管的公平公正。近年来的许多重特大煤炭安全事故都有官煤勾结的暗影，这已经成为我国煤炭安全生产政府监管中的最大的问题。
（四）善后保障体系的欠缺
对于国内煤炭事故的善后处理工作我们通过媒体都有所了解，我们听到最多的就赔偿多少万钱。似乎赔偿的越多，我们的处理越公平。这形成了一种错误的认识，煤炭安全事故发生了，只要相关的责任人被处理，事故受害人得到的及时的赔偿，我们国家的监管还是很严格的。这种面向公众的，大面额的赔偿不仅没有保证我们的生产安全，还产生了不良影响。人身的伤亡是可以通过金钱来补偿的，通过良好的善后处理可以消除任何负面的影响。这不仅削弱了政府监管的法律意识，还会是煤炭经营者铤而走险，为减少赔偿损失而违反安全法规获取更多的经济效益。这样的恶性循环必然加剧煤炭事故的发生。
三、完善我国煤炭安全政府监管的对策
（一）确立职能清晰的监管部门
首先要建立全面统一的煤炭安全监管部门，包括中央直属的安全监管部门以及区别于地方行政机构，从属于安全监管的地方煤炭安全监管。将地方安全监管的权利与地方政府分割开，避免煤炭企业的效益对地方安全监管的影响。保证整个安全监管部门的上下统一。其次，要加大地方安全监管的局面。将安全监管细化到县，保证政府监管的全面性。同时注意对地方安全监管人员的管理，避免寻租行为的发生，导致监管部门的监管失效。
（二）解决政府监管的冲突
首先从监管的法律法规入手，将监督与管理合理并入政府监管的体系中，解决现行政府监管执行中中央与地方的冲突。在对现行煤炭安全政府监管的改革中，首先梳理好国家煤炭监管与地方煤炭监管的关系，赋予权责统一的煤炭安全监管独立的、强制的执行权。在现行的《关于预防煤矿安全事故的特别规定》中规定：“煤矿安全监察部门经过检查认为有必要关闭的矿井，需要提请县级以上的人民政府决定关闭与否，煤矿安监部门没有权力作出关闭的决定。”[2]这样虽然能在很大程度上约束了监管部门不滥用职权，但会导致对煤炭企业安全问题整改的迟缓。所以应赋予煤炭安全监管部门独立的、强制的执行权。
（三）完善政府监管的机制。
改变现行的出现事故再解决的安全监管机制，执行长期的预防、检查、管理统一的安全监管管理模式。将煤炭安全的政府监管从后期转入生产的前期和中期中。从煤炭企业的申请建设开始严格管理，将事故预警，安全生产的部署和政府监管完善为一个统一的机制，杜绝安全事故的发生。同时还要避免一刀切的处理模式，针对具体的情况具体处理。
（四）健全善后保障体系
对于煤炭企业的安全生产，在政府监管的过程中除了监督管理的工作，也要处理好事故发生后的问题。杜绝拿赔偿解决一切的情况出现。任何伤亡事故都是我们不愿意看到的情况，但是一旦安全事故发生，就必须尽最大努力补救和挽回。健全安全事故的善后保障工作，不仅仅只有赔偿，还包括事故责任的调查，安全危机的分析，具体责任人的处理。不能粗暴的就是官员的引咎辞职，这达不到严重的警示作用。更不能出现只处理‘小人物’，不动‘大干戈’的情况。在调查好安全事故的各方面原因后，综合各方面因素进行善后的处理。
结论：煤炭行业是我国经济发展的命脉，是人民和谐生活的基础，我们不能为了经济的利益而牺牲人民的安全。将煤炭企业安全生产的政府监管工作放在实处，做到完美。随着近几年来，我国对煤炭行业监管的重视，煤炭安全事故的发生率有所下降，但是依然有生命的代价。所以我们要继续加强对煤炭行业安全监管的力度，避免安全事故的发生。