我国“宅基地换房”利益主体博弈分析——经济与管理

一、相关利益主体分析
（一）政府
目前，我国正处于计划经济向市场经济的体制转型期，各种制度建设、监督机制等未能及时跟进使得中央政府和地方政府还未能形成一个协调、高效的合作机制。中央政府作为全体公民权力的委托行使者，是社会公共利益的集中代表者、实现者和维护者，其行为一般以公共利益最大化为服务目标。而地方政府一方面要与中央政府利益保持一致性，即贯彻执行中央政府的路线、方针和政策，为实现公共利益的最大化而组织生产，分配资源，促进社会全面进步；另一方面，地方政府作为本地区政府主体的代表人，要不断争取中央政府的支持，实现本地区经济利益最大化。总之，地方政府的利益目标有公共利益和政府利益，前者与中央政府一致，后者则包括政治利益和经济利益。政治利益主要表现为政府声誉、公众的支持率以及地方政府首脑的晋升。经济利益主要是指政府对满足自己经济需要的稀缺经济资源的占有，主要表现为经济增长率、就业率等[4]。
我国目前的地方政府绩效评估实践中，以GDP增长幅度作为衡量地方政府及其官员政绩的主要标准，这种数字化经济指标在政绩考核中所占比重很大。过多强调经济总量的增长要求，容易引起地方政府将经济发展作为政府公共服务的唯一职能，从而忽视了“以人为本，以百姓为本”的公共服务职能[5]。
（二）企业
在字典上，“企业”一词的解释首先是指依法设立的以赢利为目的、从事商品的生产、经营、服务活动的独立核算经济组织。或者说，企业一般以赢利为目的，以实现投资人、客户、员工、社会大众的利益最大化为使命，通过提供产品或服务换取收入。在宅基地换房模式中涉及到的企业一般是各种房地产开发公司，包括公司投资者（上市公司和非上市公司）、机构投资者等。开发商作为纯粹理性的“经济人”，他以追逐利润最大化为目标。即便是在市场经济中，城市规划已经成为城市发展、建设、管理的龙头，目的是增进公共利益，但由于规划本身的不科学和欠缺操作性，且开发商作为城市规划的实际执行者，使得公益性开发与商业性开发的边界日益变得模糊，甚至使公益沦为掩盖某些个人或集团私利的幌子。
（三）村集体
农村集体经济组织是法律认定的农村上地所有权人。作为保护农民利益的最后防线，村集体组织能否为村民提供受中央政策和法律保护的机制取决于其工作是否有效。该组织面对上级和农民的双重压力，在现实中很可能会出于自身利益考虑，在征地价格谈判时予以妥协，即以牺牲村民利益为筹码，甚至剥夺农民的知情权，直接截流相关款项，获取政治和经济利益[5][6]。
（四）村民个人
在宅基地换房的模式下，村民个人不仅希望能够拥有一套城市住房，还希望搬迁到新房以后的生活有保障。这就需要政府的统筹安排，一方面制定合适的换房标准，提供给农户家庭与原宅基地面积相当的住房；另一方面，为农户搬迁后的生计着想，为劳动力提供就业培训、岗位，为非劳动力包括儿童和老人提供入学保障和养老保险。实地调查发现，农民对于华明镇的换房模式实施效果同意但不满意。村民个人的愿望不仅包括单纯换好房，还包括搬迁后土地复耕、子女教育、解决就业、社会保险和社区管理等多项配套政策。而政府往往难以或不能满足。
二、利益博弈分析
（一）各利益主体行为发生的经济学假定
诺贝尔经济学奖得主之一的Robert J.Aumann教授，在他主编的《博弈论手册》（Handbook of Game Theory）第一卷的序中强调：博弈论研究互动的决策者行为，是从经济学理性出发的，不是从心理学或者社会学观点出发的。首先，要明确的是各利益主体的经济人理性特点。其次，在宅基地换房的各方博弈过程中，包含着复杂的相互依存关系，博弈是很复杂的，因此指望现实的博弈方都能够通过博弈分析找到最优策略，而且不会因为遗忘、失误、任性、信息掌握不全等原因偏离最佳选择，常常是不切实际的。也就是说，新古典经济学的完全理性在本文研究中是不完美的。基于以上两点，本文中将博弈的主体假设为“有限理性”，即博弈方是在有缺陷的情况下进行的判断选择。即政府、企业、村集体和村民个人都是有限理性的集团，各自以追求自身的最大利益为目的。中央政府追求国家整体利益的最大化；地方政府在追求当地利益的最大化的同时又追求政府官员个人利益的最大化；集体追求本组织及其领导成员的利益最大化：农民则是追求换好房、大房和其他补偿条件的最大化。
（二）博弈分析的总体框架
在宅基地换房过程中，政府（中央政府和地方政府）、开发商、村集体经济组织、村民个人是主要的利益主体，利益冲突致使四方存在三对博弈组合：中央政府与地方政府之间的利益博弈；地方政府之间的利益博弈；政府与开发商之间的利益博弈；政府与村集体之间的利益博弈；村集体和村民之间的利益博弈。由于《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》第三十一条规定村民宅基地置换坚持村民自愿申请与自愿整理交付宅基地的原则。理论上，在经过审批的试点区内的村民，作为房屋所有权人或使用权人具有与政府平等谈判、讨价还价甚至拒绝被搬迁的条件，从法律地位来看是平等的。然而现实中却不尽如此。为了能更好地研究这四者之间的错综复杂的利益博弈关系，特构建以下分析框架：
华明镇“宅基地换房”实质是农民与地方政府之间，就农村集体建设用地及其增值收益分配权的微弱博弈，文中把这种博弈看作一个不完全信息动态博弈过程，主要基于两个基本的事实：一是博弈方之间在对得益信息的了解方面是不对称的，即村民对政府通过“宅基地换房”的得益是不了解的，他们并不知道自己的宅基地能够有多大的升值空间，取得多大的增值收益。二是华明镇“宅基地换房”采取的是政府主导形式，步骤依次是房屋普查、建立档案、规划建设、组建融资主体、村民申请、实施换房。现实中，通常是政府先提供给村民一定的换房条件，按照农民自愿申请的原则申请或不申请。由于政府不能强制农民换房，它的策略集合为（提供标准以下的条件、提供满足标准的条件），这里的标准是政府通过对搬迁村民进行合理补偿、农民就业指导和安排、养老保险体制等使换房后的农民能够真正“安居、乐业、有保障”。而农民集体相对应的策略集合为（合作、抵制），并在政府行动后采取相应行动，双方都能预测到自己行动的收益和损失，从而形成下面4组策略集合：I（提供满足标准的条件、农民集体接受）、II（提供满足标准的条件、农民集体拒绝）、Ⅲ（提供标准以下的条件、农民集体接受）和Ⅳ（提供标准以下的条件、农民集体拒绝）4种组合方式，如表1所示：
（1）若政府提供满足标准的条件而农民集体愿意接受，双方通过自愿协商达成协议，均可获得最大收益，分别为A和B，总收益是A+B。这是一种理想的均衡状态，以I表示。
（2）若政府提供满足标准的条件而农民集体拒绝，政府不能进行宅基地换房，总收益为0，由于发生宣传、走访等成本，纯收益为负数C。农民拒绝，收益为0，以II表示。
（3）若政府提供标准以下的条件而农民集体愿意接受，宅基地换房的协议可以达成，可是政府和农民的得益比例失调，政府提供标准以下的条件使自己的收益增加，收益值是，表示政府换房后获利更多，农民集体在这种情况下合作，收益值是∈2B（∈2<1），表示农民集体利益受损，假设∈1A+∈2B（4）若政府提供标准以下的条件而农民集体拒绝，双方不能通过协商达成自愿协议，同（2）政府不能进行宅基地换房，总收益为0，由于发生宣传、走访等成本，纯收益为负数C。农民集体抵制来维护自己的利益同时也会使自己的成本增加，原有利益减少，收益值是D（D>∈2B），以Ⅳ表示。
从以上分析来看，政府提供满足标准的条件时，因为B>0，A+B>C+0，农民集体的最佳选择是接受，会在状态I达到均衡，实现利益最大化。而政府提供标准以下的条件时，因为D>∈2B，为了实现自身利益最大化，农民集体的最佳选择是拒绝。可见，状态I是达到均衡的最佳结果，但双方自愿达成征地协议的条件是：政府支付的各项补偿费用足够高且有政府许诺的诸如“薪金、租金、股金、保障金”等条件足够保证农民能够真正“安居、乐业、有保障”。现实中政府常常难以满足这一条件，均衡就难以真正达成。事实上，宅基地换房中政府往往是单方抛出一份补偿方案，而现有的制度并未给处于弱势的农民与强势的政府搭建一个讨价还价的平台，农民缺乏意见申述渠道难于为自己争取更好的换房条件。最终政府本身的强势地位必然侵吞部分农民的利益，最终达成一个农民并不十分满意的协议，农民的利益无法得到切实保障，无法实现总收益最大化[6]。
（三）政府之间的博弈
1. 中央政府与地方政府之间的博弈。中央政府和地方政府之间是一个委托人—代理人关系，委托人—代理人关系有很多种，当涉及到“宅基地换房模式”时属于代理结果不确定但可监督的类型。地方政府按照中央对经济发展的要求实行宅基地换房的最大化目标是发展本地经济，提高自身某种收益等，但是其工作成果具有不确定性，主要指满足中央政府要求的经济发展、政策要求、农民满意、社会和谐等指标的程度。另一方面，中央政府对地方政府的行为具有监督效力，这也是需要成本的。此处中央政府和地方政府之间的博弈属于完全信息静态博弈[7]。从而形成下面4组策略集合：I（监督、满足）、II（监督、不满足）、Ⅲ（不监督、满足）和Ⅳ（不监督、不满足）4种组合方式。
若中央政府监督且地方政府努力的结果满足要求，假设监督成本为c，地方政府满足要求不会提升中央政府在社会舆论前的形象，中央政府的得益为-c，地方政府的得益为B。以I表示。
若中央政府监督而地方政府不满足要求，此时地方政府的得益显然大于满足要求时的B，为B+？驻b。中央政府由于发现了地方政府的失败会对中央政府的形象有所帮助，此时中央政府的得益为-c+C。以II表示。
若中央政府不监督而地方政府满足要求，地方政府的得益为B，中央政府的得益为0。以III表示。
若中央政府不监督而地方政府不满足要求，此时中央政府的不监督会导致相关群体利益受损，对中央政府的形象、声誉有负面影响，中央政府的得益为-d，显然-d>-c。地方政府的得益为B+？驻b。以Ⅳ表示。
下面分析他们各自的策略选择：首先，根据上述分析，对于地方政府，不管中央政府监督与否，它都会选择不满足，不满足是地方政府的占优策略①，可以确定地方政府选择满足的概率为0。既而，对于中央政府，不管其监督的概率为多大，其选择监督或不监督能获得的预期价值都是确定的。当中央政府选择监督时，其预期价值为：-c*0+-c+C*1=-c+C；其选择不监督的预期价值0*0+（-d）*1=-d。也就是说，中央政府选择的预期价值只与地方政府的选择概率有关。当-c+C>-d时，中央政府选择监督。当-c+C<-d时，中央政府选择不监督。结合现实情况来看：地方政府在进行行为选择时考虑较多的还是地方的政治利益和经济利益以及官员的个人利益，对社会公共利益的考虑往往并没有满足中央政府要求。加上中央政府的监督力度有限，更加滋长了地方政府的违规甚至违法行为。
2. 地方政府之间的博弈。现行政绩观和绩效考核体系导致地方政府之间会不遗余力地搞大宅基地换房工程，相互竞争，表面上虽然改善了农民的生活环境，却往往容易对农民补偿不足，为农民日后的长远生计计划不周。地方政府之间就是否进行宅基地换房而言的博弈，假设存在两个博弈方时，类似囚徒困境。结合表3做如下分析：
首先在这个博弈中，地方政府各自的利益不仅取决于自己的策略选择，而且也取决于对方的策略选择，属于有策略和利益依存关系的典型博弈问题。因此，地方政府a在选择自己的策略时，即使无法知道政府b的策略，他也必须考虑政府b的策略对自己得益的影响，从而作出自己的最佳策略。
在本博弈中，对于地方政府a来说，无论地方政府b选择换房或不换房，地方政府a都应该选择换房，可以说换房是地方政府a的一个“上策”。同样的，因为地方政府b的情况与地方政府a完全相同，因此其策略选择也会与地方政府a完全相同。因此该博弈的最终结果必然是两博弈方均选择“换房”策略，同获益5。这也与现实情况相符，自天津市2007年10月建成第一批新型小城镇以后，就在各大城市掀起了一股“宅基地换房”热潮，至今在包括青岛、广东在内全国的20多个城市开展起来。
（四）地方政府和企业的博弈
地方政府的公共利益、政府利益和企业经济利益之间存在共生关系又存在竞争关系。企业希望从政府那里获得更多的公共产品和服务，以实现自己的经济利益目标。地方政府则希望企业行为在政府规定的框架下进行，而这里的规定多是出于保障政府利益最大化的政策规范。地方政府和企业有各自的利益主导，两者之间的博弈结果要看他们在博弈过程中的合作程度[5]。
华明镇宅基地换房中，政府和企业或者说开发商之间是合作的关系，一方面，政府从农民手中征地获得宅基地，开发商则进行旧房拆迁、安置房建设。开发商博弈的目标是在众多的竞标者中胜出拿地进行建设投资获利，政府的博弈目的是实现更大的社会效益和政府利益。
（五）政府和村集体的博弈
村集体组织是法律认定的农村土地所有权人。在换房过程中，村集体组织代表村民就本村农民的各种利益和权益与政府、开发商进行谈判。谈判包括换房标准以及政府给村民提供的四金“薪金、租金、股金、保障金”。其中养老保险标准是男60岁以上、女55岁以上每月560元。薪金是适龄青年的就业安排—工业园区、空港加工区、居住区，租金即若农户原先在村子里是个体经营户，换房以后可以每月获得一定面积商店的出租金。股金即原先农户若种地，以自己的土地入股给种田大户，收取一定比例的股金。
由于我国土地缺少市场定价要素，宅基地换房的补偿主要由地方政府来定，现行“规定的置换标准”是主房可以一比一对换，附房则是两平方米换一平方米，院落空地不算。在实践中，有的村集体对此存在很大意见：认为应该是以房换房而不是以宅基地换房，因此也有少部分村民成为钉子户，至今尚未搬迁。集体和农民缺乏充分的定价权，除了接受政府的定价之外，集体缺乏与政府讨价还价的平台，这就导致政府忽略、伤害农民眼前或长远利益的状况难以避免。
（六）村集体和村民的博弈
在村集体与政府的谈判中，村集体组织的谈判一方面受到村民的监督，另一方面还受到行政关系的制约。但通常情况下，村民一方多处于信息的弱势端，缺乏监督能力和平台，寻求相关信息（比如换房补偿）的成本很高。因此，多数村民会将其自身利益诉求委信于村集体组织。在这样的约束条件下，村集体组织会在一些村民便于直接监督的内容上（比如上级规定的补偿原则、补偿项目等）依法力争。但在一些难以有效监督的谈判内容上，村集体组织为了自身利益，可能出现以牺牲村民利益为代价换取自身好处的情形[8]。
三、博弈均衡分析
在宅基地换房模式中，对政府、企业、集体和农民在宅基地换房模式中的均衡分析问题，也就是如何形成一个为各利益主体都认同的均衡的利益分配方案的问题，并且如何论证其合理性的问题。下文结合博弈论中纳什均衡的方法进行分析和说明。
（一）地方政府、集体和农民的均衡分析
地方政府、集体和农民的均衡也就是在宅基地换房所获的巨大增值收益如何公平分配；农民群体作为换房模式的利益牺牲者应该得到多少补偿；政府作为换房模式的发起人，究竟应该参与分配多少的增值收益。
假设一：假设政府和农民在博弈过程中是对等的，即真正按照农民自愿的原则，公平、公正、公开地进行宅基地换房。
假设一户农民的宅基地和耕地给定，经过换房和补偿耕地后产生的总商业价值为∑，政府获得的价值为Xa，农民自身获得的价值为Xb，那么存在一个可能的协议集合：
U={（Xa，Xb）∶0？燮Xa？燮∑且Xb=∑-Xa}。
我们定义：对任意Xi∈[0，∑]，Di=Ui（Xi），其中假设Ui[0，∑]→R是严格递增函数且是凹函数，而且在区间上处处可导。Di是博弈方从获得份额中得到的效用，对于政府，效用就是政绩，GDP收入，职位升迁等等的总和；对于农民就是安居、乐业、有保障等等的总和。
如果博弈双方没有达成协议，那么博弈双方获得的效用各为di，di？叟0。对于政府来说，当没有达成协议时，从这块地获得的效用Ua（0）=da=0。而对于农民来说，当没有达成协议时，农民可以依然可以通过种地获得收益，设定为Ub（0）=db=M（M为农民通过种粮食或者蔬菜获得的收益）。效用对d=（da，db）为无协议点。
（1）假设不存在Ub（Xb）>db，即换房以后，农民所获得的效用小于等于没有被征地时所获得的效用，那么永远也找不到一个互利协议。不管农民是否清楚自己的土地换房后产生多大的商业价值，这种情况下，征地是无法获得农民同意的。
当f=0.5时，即为第一种情况，即政府和农民是在国家法律法规的规范下对等博弈的。而实际情况是，政府通过各种手段，使得不对称参数f>0.5。这样，政府最终获得的价值和效用都将远远大于农民获得的。通过（3）式我们可以看出，当f=1时政府获得的效用即为社会总效用。农民获得的效用和换房前相比是相等的，即ub=bb=m。也就是说，广大的农民集体被社会经济发展中处在强势地位的政府边缘化，未能参与利益分配。
现实中，农民群众由于知识文化水平低，再加上政府的刻意隐瞒，信息不对称的情况占多数，只有政府了解一块地的总商业价值∑，在整个博弈过程中，政府和农民分割的总商业价值为∑′（∑′<∑）。那么最后政府所获得的价值Xa=XaN+∑-∑′，而农民实际获得的价值Xb=∑′-Xa。农民虽然也得到城镇的一套住房，土地附着物与青苗补偿费，劳动力安置费，但他们所得到的与他们在失去土地之后生活和重新创业时所要面临的风险与支出相比较，根本不成正比。由于Ui函数是单调递增的凹函数可知，政府实际获得的效用Di比公众所知道的要多得多。
（二）中央政府、地方政府和集体的均衡分析
中央政府、地方政府和集体的均衡也就是中央采取多大的监督与处罚力度能够保证一方面，地方政府使农民换房后真正实现“安居、乐业、有保障”；另一方面，对零散的宅基地的整理能够达到“耕地不减少、建设用地不增加”的要求。实际上，均衡也体现在上述中央政府与地方政府的博弈的分析上。因为中央的监督力度取决于地方政府换房工作在农民群体中引发的满意或不满程度，因此，这里不再赘述。
（三）均衡分析的结论
结合上述分析，可以看到要达到纳什均衡就要保证农民群体充分了解自己土地的社会价值，有与政府平等讨价还价的地位，在双方都能接受的前提下，寻找纳什积的最大化点。而要做到这一点，就需要以下的保证：
一是建立农民利益团体的博弈渠道、平台，帮助农民了解市场信息，制定恰当的补偿期望。做到双方的博弈是完全信息博弈，避免政府因为剥夺了农民的知情权，从而侵占搬迁农民的利益。
二是增强农民的博弈能力，在利益主体之间建立一个有效的公平的谈判协商机制，是达到博弈均衡的必由之路。
三是中央政府加大对“宅基地换房”工作的监督力度，以农民换房后是否“安居、乐业、有保障”为标准，制定一套详细的衡量办法。要求各地方政府达到要求，否则进行处罚。
四是建立并完善其与政府平等沟通的办法与机制，确保农民拥有与政府谈判的权力，而不是被动只能接受政府的换房条件。并且在适当的补偿期望的前提下谈判，避免农民打着社会弱势群体的旗号对政府“漫天要价”。
五是为实现地方政府和农民的博弈均衡，应该有公开机制和参与机制的法律保障。这就要求立法者顺应时代不断更新的需要，在调研的基础上补充宅基地换房的相关法律法规，使农民的合法权益能够有法可依，避免冲突，协调社会正常的秩序。
四、结语
当前，我国农村中的土地问题已成为威胁社会稳定的首要因素。但是某些地方政府在进行农村居民点整理工作中依然存在对农民群体利益的漠视和剥夺。现实中，部分农民存在漫天要价的情形也会存在，但在自身利益和地方利益驱动下，很多地方政府凭借其强势地位，不断逼近农民群体的承受底线。比如强制换房，换房标准在执行中存在不公平现象，政府之前承诺的条件并未完全兑现（适龄青年提供工作、农民土地入股等），虽然为部分人群提供养老保险但并未做到之前保证的那样使换房后的农民能够真正“安居、乐业、有保障”。这直接或间接地对地方稳定和经济持续发展带来负面的社会影响，从而阻碍了我国文明与和谐社会发展进程。
通过对各利益方之间进行博弈分析，并对换房模式的纳什均衡分析，得到地方政府和农民群体的均衡点和均衡条件，要推动宅基地换房模式向最优均衡发展就必须通过建立公平的博弈渠道保证农民的知情权和对等的博弈权，让地方政府的行为不仅处在中央政府的监督之下，还要接受广大农民群体的监督，同时政府自身应该加强法制建设，加强自身的服务意识。唯有如此，才能形成一个文明和谐的社会氛围，实现社会的长治久安和国民经济的持续健康发展。
2012年初，温家宝总理在发表的《中国农业和农村的发展道路》一文中指出，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。2012年《求是》杂志刊登李克强副总理文章，强调要在充分尊重农民意愿、切实维护农民权益、严格保护耕地的基础上，积极稳妥地推进城镇化。近期中央高度重视农民利益保护的政策信号频出，相信在我国后续的农村土地综合整治中，农民的利益将会得到更多的保护[9]。
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