农村非正规金融正规化的模式比较与政策选择——经济与管理

 一、农村非正规金融正规化的重要性分析
我国农村非正规金融的正规化在降低交易费用和违约风险、缓解当前农村金融体系的垄断性、增加农村资金的配置效率、防范民间借贷诱发的各类风险等方面具有重要作用。
1. 我国农村非正规金融的规范化在一定程度上能够降低民间借贷活动中的交易费用和违约概率。实践表明，我国农村非正规金融的发展在满足农户及农村小微企业的融资需求上的确发挥了重要作用。不过，由于农村非正规金融并不被官方机构认可，其合约的履行不得不依靠私人暴露手段，这必然会滋生大量社会问题。此外，为了逃避官方的打压与取缔，民间借贷的参与者还要想方设法地增加非正规金融活动的隐蔽性。比如，往往采取现金交易的方式，缺乏正式的借贷合同或担保物品，这不仅需要付出大量的成本，也增大了借贷活动的违约风险。因此，若能因势利导地引导我国农村非正规金融走向规范，必能获得因交易费用与违约风险的降低而诱致的利润。
2. 我国农村非正规金融走向正规在一定程度上有助于缓解因行政性垄断而造成的租值耗散。尽管我国金融监管部门一直对非正规金融活动实施打击，但由于监管成本过高，无法低成本严禁民间借贷活动，这就使一部分金融契约权利被置于公共域，进而使微观个体有激励为了攫取因行政性垄断而形成的租值而甘愿冒风险[2]。在逐利动机驱使下，微观行为主体必然会通过金融制度创新来攫取这部分租金。但上述自发生成的非正式民间借贷行为必然面临着官方打压、取缔之风险，从而使得大量的生产性资源被耗费在应对官方打压上，并导致了租值耗散现象的出现。无疑，监管部门若允许一部分非正规金融有条件地走向正规，其针对非法金融活动的监管成本必然会下降，而原来需要应对监管的逃避性行为也会因此而节约。
3. 农村非正规金融的正规化有助于提高我国农村金融市场的配置效率。尽管在农村金融市场上存在农行、农信社等多家金融机构，但其卖方市场的属性多年来一直未变，来自正规金融的信贷资金供给不仅不能满足农户需求，还成了农村资金外流的主渠道[3]。由于我国金融监管部门实施金融业进入管制政策致使国有金融机构具有行政垄断特征，而具有垄断势力的农村正规金融组织不仅丧失了自主创新的动力，还缺乏市场竞争力，其自身运作效率较低，而且在利润最大化动因的驱使下，其业务重心逐渐偏离农村地区的中低收入农户及中小企业，把资金投向大城市或非农项目。这就加剧了农村金融市场的供求矛盾，使农户贷款难问题长期存在，农村金融市场均衡利率也明显偏高。在这种背景下，若能将一部分民间金融组织改造成正规金融组织，进而成为我国农村金融体系的一个有机组成部分，这不仅有助于增加农户融资的可得性，从而实现金融制度供给的公平性，同时还有助于打破正规金融机构的垄断，降低农村信贷市场的借贷利率。
4. 农村非正规金融的正规化在一定程度上还有助于降低中国金融体制的系统性风险。事实上，若任由民间借贷行为的自生自发，不仅不利于降低我国金融体系的系统性风险，当过多的投机性资本聚集在非正规金融市场上时往往会增大整个金融系统的潜在风险，甚至会引发金融危机。近年来，我国部分地区出现资金链断裂现象，比如，自2011年4月份以来，一大部分温州中小企业出现资金链断裂，民企一把手“跑路”和自杀的现象逐日增多，企业倒闭潮似乎也越演越烈。据有关统计资料显示，自2011年3月至10月底，温州已有90多家企业出现老板失踪、公司倒闭、员工集体讨薪事件，仅9月份以来就高达26起。更为严重的是，民企借贷危机开始从微型企业向行业龙头大中型企业蔓延，甚至一些国内知名企业也出现了信贷危机。事实上，自2011年下半年以来，民营经济因资金链断裂而引发借贷危机的事件不只发生在温州地区，在内蒙古鄂尔多斯、江苏省苏南、福建省南平以及广东省部分地区也多有发生[4]。这表明，非正规金融的正规化确实有助于降低金融体系的风险。
二、农村非正规金融正规化的模式比较
依据上述逻辑，农村非正规金融的正规化的确具有重要的现实意义，那么，问题的关键就转换为究竟应如何实现农村非正规金融的正规化。我们拟对中国真实世界里的各类有关农村非正规金融正规化的经典模式进行比较与归纳，这不仅有助于我们从理论上分析各类转型模式的可行性及预期功效，或许还能为权力当局提供政策启示。
无疑，在研究农村非正规金融正规化的模式选择时，切忌闭门造车，不仅充分考虑底层群众的制度性实践，还要结合我国既有的法律法规及政策。基于此，我们尝试将农村非正规金融正规化的模式分为如下类型，可见表1。在表1中，从过渡性目标、发起者、最终目标、主要特征、重要优势、局限性、约束条件、适宜推广的地区、支农效果、典型案例等方面总结了我国农村非正规金融向正规金融转化的四种不同路径。显然，这四种模式具有不同优缺点和适用范围，有必要对其进行深入论述。
模式1：农村互助合作金融模式。从表1可看出，一部分农村非正规金融组织可选择向农村合作金融转型。事实上，该模式建立在地缘、血缘和业缘基础上，能克服信息问题，具有极低的交易费用；还具有极低的低准入门槛，且能调动农村零散资金。当然，该模式并不乏典型案例，如吉林闫家村百信资金互助社[5]，河南省濮阳市农村贷款互助社。不过，实践还表明，成立后的农村互助社仍面临着一系列问题，如法律法规过度约束、资金来源有限、运营成本过高等。但笔者仍认为，该模式在中西部欠发达农村地区具有非常低的推广成本，尤其是能满足农户及农村小微企业的融资需求，从而为我国农村非正规金融的规范化提供了的可选途径。而当前亟待解决的问题是官方应加大对资金互助社的支持力度，并允许底层群众自发进行多样性的制度试验。
模式2：“农村非正规金融组织+小额贷款公司+民营中小银行”模式。当然，对于那些在小额信贷方面摸索出独特经验的公司也可继续保持其组织形态不变。从表1可看出，与互助社相比，该模式的准入门槛有了提高，比较适合具有一定金融运营经验的非正规组织向其转型，适宜在规模较大的村庄及乡镇等地设立。不过，小额贷款公司并非最终模式，部分具备条件的小额贷款公司可选择向地方中小银行转型。但大量的实证研究发现，不少小额贷款公司面临着资金来源匮乏、缺乏实践经验、身份界定不清、税费及融资成本偏高等问题，还缺乏社会信用担保体系的支持；并且，由于小额贷款公司主要面向农村小微企业和个体工商户，其支农效果并不理想。事实上，在已成立5 500多家小额贷款公司中，很少面向农户；大部分小额贷款公司呈现出明显的城市化偏好，发达地区的小额贷款公司具有更加明显的城市化偏好[6]。
模式3：“农村非正规金融组织+村镇银行+地区性中小银行”模式。从表1可看出，村镇银行以商业化为主要特征，以股份制为组织形式，追求利润最大化及风险最小化，并受官方金融监管部门的监管；该模式既能发挥商业银行规模经济和网络经济的优势，且具有一定程度的灵活性，并能享受金融机构的应有待遇。但实践表明，村镇银行的涉农贷款比例较低，且有偏离“三农”的趋势，因而其支农效果较一般。并且，现有政策不允许非正规金融直接发起设立村镇银行，必须由地方性商业银行或国有商业银行作为村镇银行的发起者[7]。该模式较高的进入门槛，仅仅适合在具有重要地理位置或拥有自然资源的县域推广，比如，四川惠民村镇银行、湖北省汇丰村镇银行。
模式4：“农村合作银行或农村商业银行”模式。实践表明，部分农村非正规金融可选择向“农村合作银行或农村商业银行”模式转型，尤其是在东部沿海经济较发达的县域，该模式不仅具有规模经济优势、较低的交易费用，且能享受银行类金融机构的各种优惠待遇。但是，此模式具有极高的进入门槛，只有满足建立银行的所有条件且具有特殊资源关系才能设立。对于农村非正规金融来说，较理性的选择是先争取参股新组建的农村合作银行或农村商业银行，或与农信社联合发起设立。比如，江苏江都农村商业银行、湖南浏阳农村合作银行。不过，该模式的商业化程度较高，其支农效果极其有限。
综上所述，不同形态的农村非正规金融可结合自身特点及优势来选择一条可行的转型模式，当然，该选择过程应是市场行为主体的自主性行为，而非政府行为。其中，权力当局的意义不在于强制其转型，而在于为农村非正规金融的正规化提供良好的外部政策环境，并做好转型后的监管工作。
三、促进我国农村非正规金融正规化的政策选择
促进中国农村非正规金融的正规化需赋予农户牢靠的自由借贷权、降低农村非正规金融正规化的政策性约束、强化对农村非正规金融正规化意义的认识、降低农村非正规金融转型后的运作成本、加大对非正规金融正规化的支持力度，并为农村非正规金融的转型创造良好的外部环境。
1. 从法律上彻底清除农村非正规金融正规化的政策性障碍，同时还要保障农户的自由借贷权。一是应着手取消民间资本进入金融业的行政性限制，并从《宪法》的高度切实保障农户资金借贷权的永久性及稳定性；与此同时，还应适度降低农村非正规金融向农村正规金融机构转型的门槛，在某些地区可尝试将审批制改为注册制，只要具备经营金融业的基本条件，民营企业均可自由进入金融领域，尤其是对于那些自愿向具有较强的互助性与扶贫性的农村资金互助社转型的非正规金融，更应从政策上放宽。不过，对于那些商业银行性质的新型农村金融机构则不能过分降低进入门槛，以免造成金融业的过度竞争。不过，不同地区一定要设立不同的准入标准，对于中西部贫困地区的准入门槛要明显低于东部的标准，而在同样的标准下，要借助竞标制允许一部分较成熟的非正规金融组织获得农商行经营资格。
2. 要增强对农村非正规金融正规化意义的认识，形成广泛社会共识，进而减少农村非正规金融转型的阻碍因素。为了使广大农户及农村小微企业正确认识农村非正规金融正规化意义，人民银行、银监会等金融监管部门要做好农村非正规金融转型的宣传工作，譬如，可借助网络传媒、定期举办专题讲座、印发宣传资料等方式加强群众对农村非正规金融转型模式及其重要性认识，进而使农村非正规金融的运作机制和流程成为乡村精英及广大农民群众的“共同知识”。这不仅有助于社会各界就非正规金融的转型达成共识，还有助于降低制度变迁的成本，激发底层群众积极试验各种转型模式。
3. 要为农村非正规金融的转型创设良好的外部生存环境，精简目标转型模式的运作费用。实践表明，扎根于乡土社会的农村非正规金融的优势在于充分利用资金交易双方在地缘、血缘与业缘上存在着千丝万缕的联系，有效地克服了私人借贷过程中的信息不对称问题，具有较高的交易效率；但在农村非正规金融转型之后，不得不承受着当前过度金融监管政策的约束，这不仅会增加其管理成本，还会影响其运作效率。因此，有必要区别对待转型后不同种类的非正规金融机构，在大幅精简约束新型农村金融机构的制度性规则的同时，还要重点支持面向“三农”的金融机构。
4. 权力中心可借助财政政策、税收政策及产业政策来激励农村非正规金融转型的主动性与自主性，同时还通过构建科学完善的监管体系来防范金融风险。依据前述逻辑，农村非正规金融的转型不仅有助于增加农村金融服务的供给，还有助于农村贫困的减少或我国反贫困战略的实施。因此，中央政府有必要借助于财政手段来引导私人主动进行非正规金融的正规化转型。比如，可在工商、税收、专项基金设立等方面给予优惠政策，部分在有条件的地区可给予转型后的农村金融机构一定的低利息贷款作为启动资金，甚至可直接减免其税费。另外，既要建立针对农村非正规金融的监测指标体系进而实时跟踪其动态趋势，也要构建一套监管指标体系对各类新型农村金融机构实施动态监测，一旦发现问题应及时矫正。
5. 可借助财税政策鼓励农村正规金融机构主动与非正规金融实现联结。农村正规金融在资金和规模上具有重要优势，而农村非正规金融具有信息搜集方面的优势，二者若能通过某种机制实施优势互补，联合发放贷款，则能有效提高农村资金的配置效率。一种可选模式是“商业金融+财税政策+职业放贷人+农户”，先由政府借助财政补贴政策诱使商业金融机构主动向职业放贷人发放贷款，再由后者对农户放款；另一种可选模式是“商业性金融机构+财税政策+农合组织+农户”模式，先由政府出借助优惠政策引导商业性金融机构主动向农村合作经济组织发放大额贷款，再由后者对农户发放小额贷款，再由官方实施补贴；还有一种模式为“政策性金融+非正规金融+农户”，国家主办的农业政策性金融机构（如农发行）可直接通过非正规金融向农户放款，同时鼓励农业政策性金融帮助非正规金融开展针对经理人员的管理技能培训及面向员工的专业技能培训。
6. 还要预先为农村非正规金融的转型建立退出机制。20世纪90年代我国农村合作基金会失败的教训启示我们，转型后的各类新型农村金融机构若能摆脱地方政府的影响或干预，并树立“自主经营、自主决策、自担风险、自负盈亏”的经营理念，才能可持续发展。事实上，只要不具备官方背景，一旦出现问题自然会正常退出。因此，应建议权力当局制定或修改相关法律法规，严格限制地方政府参股农商行的最高比例，进而避免沦为地方政府应对财政赤字的融资工具；要确立清晰的退出标准，若各类指标低于既定标准，可先预警并要求在指定日内进行整改，若仍无法满足相关要求，再进行干预甚至接管或破产[8][9]。当然，关键是要使新型农村金融机构的负责人树立危机管理理念，使其明白一旦经营不善就会破产，进而约束其机会主义行为。
参考文献：
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[9]马雪彬；赵晶晶.地方政府之于地方性金融机构监管职责的角色[J].哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2012，（3）：24-27.