教育政策制定过程分析：渐进调适的视角——以代课教师清退政策为例-教育论文

对于政策制定，学界长久以来存在争论。有学者认为政策的制定由理性决定，即面对问题时，理性的人首先澄清其目的、价值或目标，并加以排列或组织；然后列出所有可能的政策手段，并审查每项政策有可能产生的重要后果；在对后果和目的进行比较的基础上，选出最为相符的政策。而林德布洛姆在政策制定方面则持渐进主义的立场。他认为在处理复杂的政策问题时，仅仅“根据界定的目标，对各种选项进行全盘评价”的方法是行不通的，取而代之的是“依据过去的经验和当前的形式，对已有政策进行适当的增加、补充。虽然渐进调适的决策方法在0世纪60年代被斥之为“安于现状”，但却能真实地反映社会处于稳定阶段多个利益群体互相作用实现政策改变的复杂现象。
当然，渐进调适并非完全排斥理性，它反对将决策看作是一个广博、周全理性决定的过程。政策的渐进调适过程中本身含有理性，有学者称其为“过程理性”。还有学者明确指出：政策的制定是一个过程。此过程是对一个既定的政策的探索、争论、发展、应用和评价，而这个政策来源于一个连续的事件整体，其开端几乎不可能准确定位而其结果几乎很少经久不变。曰这些观点符合中国当前的教育图景。
当前，中国处于政治、经济发展的稳定时期，地区发展水平不一。政策从中央层面落实到地方层面往往形成另一种诠释图景。中国社会的这种复杂性、政策的情境性，意味着单纯从理性层面澄清、预算、分析、比较、选择一个“最佳方案”的政策制定方法是行不通的。另外，由于教育在增强国力、培养人才方面具有举足轻重的作用。教育的变革直接关系到教育场域中各类人员的利益与发展。因此教育政策的制定要审慎、逐步地推进。本文以中国代课教师清退政策为例，分析社会上各种力量在政策制定过程中扮演的不同角色及其相互作用，以达成政策渐进式的变革。
代课教师政策的制定：渐进调适的过程。
最初的代课教师又称为计划外民办教师，特指0世纪70、80年代在农村学校中没有事业编制的临时教师。长期以来，代课教师的聘任呈现“随意”状态。既有县聘请的代课教师，也有乡或学校聘请的代课教师。代课教师的薪酬由聘请单位发放。之所以出现这样的状况，与农村义务教育的投入相关。0世纪80年代以来，包括教师在内的十几种支出下放到乡财政，为乡村和学校招聘代课人员提供了经济条件。资源贫困的乡镇通过聘请代课教师一方面弥补师资不足的缺口，一方面减少了教育的支出。
教育政策制定过程分析5斩进调适的视角——以代课教师清退政策为例。
之后因地区经济发展不均、教师流动增强、教师编制不足等原因，出现了多种类型的代课教师。自0世纪90年代初，国家陆续制定相关政策，解决代课教师问题。例如199年8月6日，国家教委、国家计委、人事部、财政部在《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》指出：“辞退不合格民办教师和清退计划外民办教师后，短时间补充不上公办教师的，可以由县以上教育行政部门进行严格考试，聘请具有高中毕业以上文化程度，具备教师资格的人为临时代课教师。，这种“清退加聘请”的政策对代课教师队伍并未造成大的影响。虽然对代课教师的聘用与0世纪90年代颁布的《教师法》、《教师资格条例》等政策的旨义相悖，但受制于农村资源的限制，代课教师仍然存在。且社会媒体倾向于报道代课教师的感人事迹，进一步强化了代课教师存在的合理性。
1998年，教育部办公厅颁布的《关于当前加强教师队伍管理的通知》对代课教师的聘用权限做了重新规定：“不论财政是否包干到乡镇，包括代课教师在内的所有中小学教师，都必须由县级以上教育部门依法进行管理。特别是教师（包括临时代课人员）的录用、聘任、辞退等必须经县级以上教育行政部门批准。”这一政策对代课教师称谓进行了符号转换，称之为“代课人员”，剥夺了其“教师”身份，并对代课教师的聘任权力做了清晰界定。但代课教师聘任、辞退中还涉及到薪酬、人事调动、劳动补偿等诸多问题，仅仅界定县级(或县以上)教育部门的权力还不足以解决代课教师问题，于是国家对资源进行了重新分配。2000年国务院办公厅发布《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，确立了“以县为主”的投入管理体制，003年发布《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，再次指出县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地(市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要支持。这两个政策的颁布为后续代课教师清退政策的问责埋下了伏笔。
001年，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》简称《决定》，提出“坚决辞退不具备教师资格的人员，逐步清退代课人员”。《决定》一经颁布，各地开始了清退“代课人员”的工作，代课教师人数由1997年的100.55万递减到005年的44.8万。岡在此期间，研究人员已经开始关注代课教师现象，并提出了若干政策建议。社会媒体则于005年开始关注代课教师现象，《南方周末》对甘肃渭源县代课教师进行报道，引发了激烈的社会讨论。同时，借由网络的力量，代课教师的诸多问题呈现在大众面前。
与此同时，政府的态度日益强硬。2005年1月，教育部新闻发布会表示：将逐步取消代课教师，全面推行农村的教师聘任制。006年3月，教育部提出在短时间内“全部清退”代课教师。教育部发言人再次申明了代课教师的“不合法”地位：代课教师“没有经过国家相关部门的正式认定，或者说他是以不合法的形式或者不合规的形式存在的，他和我们前几年所做的民办教师的情况是不一样的。”各省亦对“全面清退”政策做以回应。在各省的政策推进中，择优录取、纳入社保成为解决代课教师的主要手段。但具体到政策实施中，各地因资源差异，代课教师待遇迥异。
在此背景下，来自民间的声音日益强大。《人民日报》、《南方周末》、《光明日报》等媒体对代课教师现象作了持续报道，凤凰网于009年9月与010年1月策划了两期专题《代课教师，该如何和您说再见》、《代课教师，让我们再送您一程》，在网络上引起了广泛讨论;渭源民间作家寇倏茜发表报告文学《乡村代课教师》；一些慈善机构或个人或团体给予代课教师物质支持，用于改善他们的生活或提供培训机会；一些地区的村民也给予代课教师同情与支持。代课教师群体通过上访对清退政策做出抗议。一些教育学者在“两会”中提出要慎重对待代课教师问题。罗宾生和易也通过实证研究强调代课教师较之于以前的民办教师，已经出现若干新的特征。所以未来的政策应考虑到代课教师的多样性，重新认识代课教师，并给予充足的经济支持。