经济责任审计信息公开可诉性探讨

案例一：自然人A某，向甲省乙市人民政府提出政府信息公开申请，要求公开“乙市人民政府批准对该市某区人民政府副区长离任经济责任审计”的信息。乙市人民政府经向该市审计局核查，审计局未报请对该副区长进行经济责任审计的计划草案，乙市人民政府未批准对该副区长进行经济责任审计。乙市人民政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（三）项，告知A某其申请公开信息不存在。A某不服，复议至甲省人民政府，甲省人民政府作出维持乙市人民政府答复的行政复议决定。A某不服，向法院提起行政诉讼。

案例二：B公司向某审计机关提出政府信息公开申请，要求公开“丙市某区原区委书记、区长的经济责任审计资料”。该审计机关答复B公司申请获取的信息不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，不再按照《政府信息公开条例》有关规定向其作出答复。B公司不服，直接向法院提起行政诉讼。

法院裁判结论及主要理由

关于案例一：一审法院审理时认为，该案的焦点问题是，乙市人民政府认定A某申请政府信息不存在的主要证据是否充足。经过审查，一审法院认为乙市人民政府尽到了合理检索的义务，主要证据充足，A某申请的政府信息不存在，一审判决驳回A某诉讼请求。A某不服提起上诉。二审法院认为，A某申请公开的政府工作人员离任经济责任审计相关信息，属于对党政领导干部实施党内监督管理的范畴，既不属于《政府信息公开条例》所指的行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，也不符合政府信息公开立法精神和导向，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。A某的起诉明显没有值得保护的与其自身权益相关的实际利益，也即无诉的利益，不应予以鼓励和支持。乙市人民政府虽然以政府信息不存在为由作出政府信息公开答复，但该申请信息无论存在与否，均不属于政府信息公开范畴，因此乙市人民政府作出的答复并无不当，原审法院判决驳回诉讼请求亦无不当。因此判决驳回上诉，维持原判。

关于案例二：法院认为，B公司申请公开的信息不是审计机关在履行行政管理职责过程中制作或获取的政府信息，不符合《政府信息公开条例》第二条的规定，不在政府信息公开范围。对B公司的诉讼请求，不予支持。

（一）领导干部经济责任审计信息是否属于政府信息

从上述案例可以看出，对领导干部经济责任审计信息的属性判断，不同的地方政府、法院观点不完全一致。有的认为属于政府信息，如案例一中的甲省人民政府、乙市人民政府和一审法院，均认为案件焦点在于证明A某申请的信息是否存在，此种判断的前提就是认为申请人所申请信息属于《政府信息公开条例》所称应公开的政府信息；有的则认为不属于《政府信息公开条例》所称政府信息，如案例一中的二审法院和案例二中的法院。

从近两年公开的法院生效裁判文书来看，越来越多的法院倾向于认为，领导干部经济责任审计信息不属于政府信息。其主要判断理由，是基于《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中关于经济责任审计制度的建立目的、组织协调机制、经济责任审计委托建议的提出、审计结果的提交和使用等方面的规定，可以得出领导干部经济责任审计信息是受组织部门委托、由审计机关制作的对领导干部的内部管理监督信息，该信息作为考核、任免和奖惩被审计领导干部的重要依据，并不是审计机关在履行行政管理职责时所制作和获取的信息，不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。

（二）经济责任审计信息公开引发的争议，是否属于行政复议和行政诉讼的受案范围

既然经济责任审计信息不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息，那是否属于行政复议和行政诉讼的受案范围。

从“利害关系”的角度来看。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”；《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请”；《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”；2018年2月《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。上述法律法规及司法解释说明，在考察行政复议、行政诉讼受案范围时，“利害关系”是首要判断因素。需要明确的是，对于涉及经济责任审计信息公开的行政诉讼和行政复议案件，“利害关系”指的是行政机关对政府信息公开申请所作出的行政行为，而非当事人所申请公开的信息本身，与当事人之间是否具有“利害关系”。

从本文所引判例可以看出，法院在审理时认为，由于领导干部经济责任审计信息不属于政府信息，因此行政机关作出的对领导干部经济责任审计信息公开与否的行政行为，并不影响当事人根据《政府信息公开条例》所享有的基于自身生产、生活、科研等特殊需要的知情权，也不影响当事人的人身权、财产权等合法权益，对公民个人不产生行政法律意义上的权利义务关系。因此，由此引发的争议，对公民个人的合法权益不产生实际影响，不应属于行政复议、行政诉讼的受案范围。

从“诉的利益”的角度来看。诉讼的必要性和实效性被称为“诉的利益”。在诉讼中，既要充分保障当事人正当诉权的行使，又要引导、规范当事人行使诉权，识别、判断当事人的请求是否有必要通过行政复议制度和行政诉讼制度加以解决，避免因缺乏“诉的利益”而不当行使诉权的情形发生。一是对原告来说，原告的利益体现在可以通过诉讼获得司法判决以维护自己的实体权利或权益。但是，对经济责任审计信息公开引发的案件，法院认为原告并不存在值得保护的与其自身权益相关的实际利益，即无“诉的利益”。二是对被告来说，经济责任审计信息公开的诉讼被告均为行政机关，由于被告处于消极被动的地位，行政机关可能因此被强制卷入没有意义的诉讼案件而牵涉消耗大量人力、物力。特别是在行政诉讼由立案审查制改为立案登记制后，因为信息公开引发的行政诉讼案件出现爆发性增长，这种资源消耗导致的现实矛盾尤为突出。三是对司法机关来说，正确把握“诉的利益”是有效利用司法资源同时又能切实维护人民权利的重要考量。司法资源具有有限性，不可能无条件的使用，人民法院只能满足当事人正当合理的司法救济需求。对于当事人明显不符合政府信息公开立法目的，提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼的，明显没有值得保护的与其自身权益相关的实际利益，也即无“诉的利益”，不应属于行政诉讼的受案范围。