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美国有线电视与电信业跨业经营法制变革

作者:李红祥来源:《视听》日期:2020-01-24人气:53

随着传播科技的发展,有线电视与电信产业之间的角色和功能、应用和市场之间的界限日益模糊和趋同。为了因应这一趋势,美国对有线电视与电信的法律管制进行变革,经历一个曲折的过程。在媒介融合已成为当今世界潮流背景下,探讨美国有线电视与电信跨业经营法律管制的变革历程,对其他国家推动媒介融合、加强监管而言深具现实借鉴意义。
一、美国有线电视与电信事业跨业经营历程
美国有线电视与电信事业跨业经营诞生之初其实长期处于一种单向进入的状态,只是电信事业参与有线电视行业。而有线电视进入电信行业一直到《1996电信法案》颁行之后才有开始。
(一)电信公司开始进入有线电视事业
美国电信进入有线电视业始于上个世纪中叶。40年代末,为了城市郊区和边远地区可以接收到无线广播提供的电视节目信号,美国一些无线电视业者开始在一些社区架设线缆用于改善无线信号的社区共同天线①。后来这些专门从事架设社区共同天线的业者逐渐转变为有线从业者,专门从事有线电视服务。到了50年代,有线电视业者为了节约成本,便与电信公司合作,利用电信公司的现有线路,加速拓展有线电视市场。
电信进入有线电视行业一开始并没引起相关部门的足够关注。50年代中后期,美国连续发生几起诉讼案件才促使政府一改之前对电信进入有线电视市场放任不管的态度。美国诉西屋电气公司案中,法院最终判定贝尔公司必须在费率管制之下提供电信服务。联邦通讯委员会诉前线广播公司案中,联邦通讯委员会认为有线电视业者并非电信业者;有线电视从业者租借电信公司架设有线电路时必须向电信公司缴纳一定的“线杆附挂费”;电信公司虽然可以提供视讯的有线传输线路,但不具有播放视讯内容的权利。
(二)电信事业企图独占有线电视市场
60年代,有线电视业迅速壮大,电信公司为了限制有线电视产业给其造成严重威胁,积极部署有线电视线路,企图扩张其在有线电视市场的影响力;同时突然提高 “线杆附挂费率”,并限制有线电视业者使用其线杆附挂的服务类型。
1966年和1968年,联邦通讯委员会连续对电信业者参与有线电视服务进行调查。调查认为有线电视业者使用电信提供的线路传输节目应受联邦电信费率管制;电信业者在为有线电视提供线路之前,须向政府出具“公共利益”的运营许可证。
在这两次报告中,联邦通讯委员会虽然提出电信公司对有线电视线路架设的控制将违反“公共利益”原则,但并未指出当前电信业者存在任何反竞争的行为。只是到了70年代,联邦通讯委员会才开始对电信业者的独占行为采取了严厉的管制,禁止其进入有线电视业。
随后,美国有线电视与电信业长期进入一个各自独立经营的时期。直到1996年新的《电信法案》的颁行才结束了这种状态,开启了电信与有线电视跨业经营的新时代。
二、美国有线电视与电信事业跨业经营法制变革
美国电信与有线电视跨业经营法律管制的变革经历了一个严厉管制到放松管制的过程。前期基于反托拉斯法,出于保护有线电视业,以防电信独占市场,采取严禁跨业经营的法律政策;后期则藉由有线电视为潜在的竞争者,以防其在影视节目服务市场上独占,从而废除以前的禁令,允许电信与有线电视一起参与竞争,进行跨业经营。其演变历程大致经历了以下三个阶段:
(一) 70初至80年代末严禁跨业经营
1970年,美国联邦通讯委员会考虑到电信事业发展要比有线电视早约半个世纪,为了防止电信业者以既有的线路设施取得有利地位,避免新生的有线电视业者难以进入市场或无法生存,颁布了 “禁止电信公司与有线电视交叉持有”的禁令。1974年初,美国联邦通讯委员会进一步做出了“所有电信业者必须‘直接或间接’停止提供视讯服务”的命令,严禁电信公司在其服务区域内提供有线电视服务。
美国电报电话公司以前一直垄断了美国的电信市场,1983 年美国联邦法院在判决美国电报电话公司案中提出应“设立业别限制”,禁止电信业进入信息服务业,包括禁止进入有线电视产业。
整个80年代,美国政府为了扶持有线电视业的发展,对其采取管制放松政策。1984年美国国会制定了《有线电视政策法案》。该法案虽授予联邦通讯委员会管理有线电视的特权,解除有线电视的费率管制。但法案的制定者仍然担心独占的电信公司,会采取不公平的竞争的手段,防碍有线电视产业的发展。于是把此前“严禁电信公司进入有线电视产业”进行跨业经营的禁令放入该法律文件。
(二)90年代前期呼吁放开跨业经营
正因为政府对有线电视业的大力扶植,80年代成为有线电视业发展的最为辉煌的时代。当时传统广播业几乎被逼退出历史舞台,而有线电视业则已然成一个垂直一体化的自然独占产业。
当时,“批评家抨击有线电视系统已经变得对公众毫无同情心,并且凭借其垄断地位为其低劣的服务索要巨额的费用。”②民众要求重整有线电视产业,期待引进电信公司加入竞争,促进影视节目服务多元化的呼声日益高涨。
联邦通讯委员会于是向国会提出建议,希望废除“禁止电信公司与有线电视交叉持有”的禁令。1992 年在总统否决的情况下,国会通过了《有线电视用户保护与竞争法案》。该法案对1984年《有线通信政策法案》的部分条款进行了修正,并于1992年10月5日生效施行。此时国会虽有计划要删除“禁止电信公司与有线电视交叉持有”禁令,但仍相信跨业经营禁令,可以促进影视服务市场的竞争。所以对联邦通讯委员会以促进竞争来取代重新管制的意见仍有保留,最终禁令仍未删除。
(三)90年代初开始逐渐实现跨业经营
90年代随着传播科技的进展,特别是互联网的出现,使得原来需要分封交换的窄频电信服务与不需要分封交换的宽带有线电视服务之间角色、功能与市场的界限日趋模糊。
1992 年7 月,美国联邦通讯委员会为因应新兴传播科技发展和市场需要,颁布一个文件——《电话拨接视讯管理规则》。该文件规定,“电信公司可以提供电信的方式来传输视讯服务给多个视讯节目业者”,即影视节目服务市场开始对电信公司予以开放。
然而电信业并不满足于只经营有线电视业的传输视讯服务业务,希求更为宽广的经营空间。它们不时提出“禁止电信公司与有线电视交叉持有”的禁令违宪。在多起诉讼案中,法院均判定联邦通讯委员会于1970年制定的“禁止电信公司与有线电视交叉持有”的禁令违反宪法第一修正案。
1993年9月,美国白宫政府正式宣布“建设全国信息基础设施”(NII),即“信息高速公路”行动计划。该计划提出要在全国建立一个互联互通的高速信息网络。
正因为电信业的强烈呼吁以及国家新科技政策的强势推动促使联邦通讯委员会于1996年对《1934电信法案》进行了有史以来的一次最为重大的修订,并获最终获国会通过。修订后的《1996电信法案》旨在以促进竞争,解除管制为目标。该法案的颁行正式废除施行了长达26年之久的“禁止电信公司与有线电视交叉持有”的禁令,使得有线电视与电信可以相互进入对方,实行跨业经营。
三、美国有线电视与电信跨业经营法制变革的反思
《1996电信法案》视为为美国推进媒介融合奠定了坚实的基石。自此,美国有线电视和电信业开启了跨业经营的新时代。同时,美国有线电视和电信业在跨业经营过程中出现的问题也不得不引起人们的反思。
(一)美国电信与有线电视跨业经营法制变革的影响
《1996电信法案》一改四十年前电信与有线电视进行跨业经营时,只有电信业单向进入有线电视业的格局。两者实现有线电视与电信业的双向进入,真正实现完全意义上的跨业经营。《1996电信法案》后,美国有线电视与电信跨业经营的的主要型态有以下三种:
一是有线电视进入电信服务市场。有线电视业者可以借助其自身架设的线缆提供传统由电信业者所提供的的数据和增值服务;可以提供传统由电信业者所提供的上网服务,成为互联网的供应商;可以开展有线电视调解器的上网服务;甚至可以提供无线通信服务。
二是电信业进入有线电视服务。电信业者可以架构有线线路租借给有线电视业者;可以依靠自身线路提供传统由有线电视业者提供的影视传输服务;同时也可以和有线电视系统进行互通互联,提供资讯、影视服务。
三是有线电视与电信事相互并购或合资经营。有线电视业者与电信业者可以通过水平整合,成为一个横跨有线电视和电信业务的媒介综合集团,开展传统的由有线电视和电信业者所提供的所有服务。
(二)美国电信与有线电视跨业经营法制变革的反思
毋容置疑,《1996电信法案》的颁行,从法律上赋予美国有线电视与电信业进行跨业经营的权利。跨业经营可以使有线电视与电信业在经营过程中易于产生规模经济与范围经济效应;促使传播通信的科技进步;促进产业竞争;给用户带来多样化的、便利的、高质量的节目内容和服务。
但同时我们也要注意到,《1996电信法案》出台前,美国长期禁止有线电视与电信跨业经营,其目的是为了防止成长已久的电信业独占市场,冲击初生的有线电视业。那么,开放有线电视与电信业跨业经营,是否又会出现新瓶装旧酒现象?这些不得不引起我们的警惕。
首先,开放有线电视业进入电信市场,有线电视业者如果没有实力在线路铺设等基础设施建设方面与已经发展成熟并在这方面发展强大的电信业竞争,那么它是否会依靠其自身拥有的丰富的内容资源,不提供或者哄抬出售价格而驱除它的竞争对手电信业在这方面提供的服务?
其次,开放电信业进入有线电视市场,是否会诱使电信业者向有线电视业者提出不公平的线杆附挂条件,并以此作为条件,挤压有线电视业的发展,从而取得独占有线电视也进行内容传输的市场?
再次,在有线电视与电信事相互并购或合资经营过程中,如果有实力的有线电视业者与电信业者通过强强联合,最终在基础设施与内容服务方面独占市场。这对于那些实力弱小的、或者没有实现跨业经营的从业者而言,是否又会产生另一种形式和意义上的独占?

上述几种情形,不管以何种形式出现,都将形成市场独占现象。因为市场独占,缺乏竞争,最终将影响内容的多元化和影视、资讯节目的质量以及消费者接触信息的便利,从而损害消费者的权益。这些都将限制有线电视与电信业跨业经营法制变革的制定者们推进跨业经营的初衷难以达成。至于在推进有线电视与电信业跨业经营过程中,如何平衡和解决有线电视和电信事业跨业经营过程中出现上述问题,这又将深深考验传播政策顶层设计者和相关法律制定者的高超智慧。


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