城管媒介形象建构的污名化探析——以人民网新浪微博为例

“城管”是城市管理行政执法局或城市管理综合行政执法局的简称，在中国内地城市管理中负责综合行政执法的部门。其前身为“城管办”，属于国家事业单位，后来随着城管部门纳入各个地方的行政编制，遂成为独立行使职权的“城管局”。近些年来伴随着我国的城市化迅猛的推进，城市规模的日益扩大、人口流动性的与日俱增，城市管理也表现出空前的复杂与艰难，而“城管执法”作为城市管理的决策、执行、监督逻辑流程的末端环节，与小摊贩等的矛盾实可谓是愈演愈烈。通过网络热点事件的传播和发酵，诸如“江苏无锡城管暴力执法事件”、“延安‘城管打人’事件”、“湖南瓜农与城管冲突中死亡事件”、“温州苍南县灵溪镇城管打人事件”等等，城管的媒介形象显得十分险恶，致使一旦被提起便很自然的在人们意识里将其与“强盗”、“抢劫”、“打砸”等牵扯起来。2014年5月26日，中国社会科学院发布的蓝皮书《形象危机应对研究报告2013—2014》显示，官员形象危机呈“多元高发”态势，而城管被群众认为是当之无愧的形象最差。但是，在治理繁杂的城市事务中城管的形象并不都是像媒介建构的或是我们所想象的走至极端的险恶，他们承担着诸如规范城市秩序等的很多社会重要职责，其正面形象始终有被忽略的倾向。有鉴于此，城管媒介形象建构的污名化探析便深具社会现实意义。

1. 城管媒介形象的类别及特征

根据标题检索法，笔者对新浪微博@人民网的全部报道以“城管”为关键词进行了标题检索，数据起始时间为2014年12月30日到2015年12月30日。2015年12月30日，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《意见》）正式发布，这是新中国成立以来中央层首次对城市管理执法工作做出的专项部署。国务院对城管进行整顿、改革，表明二十年来城管与社会底层的矛盾已经日趋严峻，并且如今必须实施改革。城管的媒介形象是从初始阶段开始呈渐进式演化，有鉴于此，故选择《意见》发布之最近一年内的城管媒介形象作为研究对象，是为更具典型性和代表性。检索得到@人民网的涉及城管报道共为89篇。其中，兢兢业业的工作者形象有3篇，工作难的执法者形象有9篇，非法执法者形象有27篇，其它的均为简单的提及，与本文研究内容并未有甚大关联。

1.1 兢兢业业的为民服务者形象

《人民网微博》中“城管”形象呈现最少的就是“兢兢业业的工作者”形象，其呈现出“为民服务”的谦逊特征。该类报道有，《城管帮大爷挑菜担被疑作秀 回应称“做了该做的”》、《八旬老太路边买菜 城管来了……》、《两城管扶起摔倒老人：我们不扶就更没人敢扶》等。他们一改于人民既有的成见里面管理者的优越地位和身份，与小摊贩之间的关系也不再表现出“管”与“被管”的“上对下”传统经验模式或“权力者”与“服从者”之间的单一关系，而是居于平等的热心帮扶、服务。

从该类新闻的内容中可以看出，城管在为人民履行着本职范围内或超出本职范围的服务，此类城管媒介形象对于以往单一甚至偏激的传统形象是为十分有益的补充。但是，我们从新闻的标题不难看出，即使在对城管进行正面的报道，报道者的情感态度却依然表现出暧昧色彩，诸如“被疑作秀”、“城管来了……”等，有利用受众对城管的刻板认知经验而赚取眼球的嫌疑。

1.2 工作难的弱势执法者形象

以往的报道，大多将城管自然的默认为权力的拥有者与使用者，而@人民网也从侧面将城管弱势的一面给显露出来，这无疑会使得城管的真实形象在媒介中表现得更加立体化，尽管此类报道的数量还实属寥寥。该类报道有，《济南一商贩掀翻自家摊位 高喊城管“暴力执法”》、《又一起……城管与小贩互跪》、《城管砸了西瓜摊？！真相是……》、《城管给小贩写信：都为了养家》、《城管拆除占道经营小摊 遭摊主泼开水烧伤》、《沈阳女城管执法遭小贩踹头殴打 称不后悔当城管》等。

城管集中行使行政处罚权的范围，包括无证违法建设处罚、违法占路处罚、无照经营处罚、市政管理、停车管理、园林绿化执法、黑车管理、商铺招牌管理等。换言之，城市管理方面凡是棘手的工作，基本上交给了城管去执法，并且执法对象大多是社会的底层人士。工作的繁杂、艰难，执法对象的弱势，都给城管的工作带来了诸多的不便，更自不必提社会对其的偏激态度了。通过此类的城管媒介形象的报道，有利于人民对城管的形象形成更为理性的立体化认知。

1.3 非法执法者形象

“非法执法者”的视域要远大于“暴力执法者”，后者仅仅作为前者的一种属概念，二者实属于种属关系。换而言之，城管的非法执法行为不仅仅表现为暴力执法，还有许多非暴力但仍然属于非法的，“碰瓷执法”便是近来出现的其中的典型。《城管“碰瓷执法”欲吓走摊贩 网友：影帝》中河北一城管在执法时因多次劝阻摊贩无果，于是突然倒地，且向同行求救大呼道“报警”；《城管制止大妈发广告 争执中双方都倒地》中城管的不必要的倒地，此理亦然。暴力执法则自然是新闻媒介报道中的常态了，该类报道有《贵阳城管扇女商贩耳光被停岗 警方：双方均动手》、《武汉城管执法时与瓜贩发生冲突 13岁少年被打伤》、《沈阳一大学生遇城管执法 因拿手机打电话被殴打》、《江苏千万富翁因拍摄城管打人照片遭群殴》、《城管围殴七旬老夫妻 领导回应：老人先动手》等。

非法执法者形象在城管的新闻媒介形象中所占的比例明显居高，并且在经过网络传播之后对其产生的影响极为恶劣。这恰好和我们对城管的先验认知似乎达成了某种吻合，同时新闻媒介对此类报道不断的“推陈出新”又强化了这一既有认知倾向。

2. 城管媒介形象建构的污名化成因分析

城管媒介形象建构的污名化，我们不能仅仅简单的将其视作一类新闻报道事件，而应该更是属于一复杂的社会现象于新闻媒介传播中的镜像。是故，我们有必要考察产生这一特殊现象的社会环境，并且在城管、小摊贩（还有其他执法对象）、新闻媒介的互动关系中来具体考察以便做出科学理性的分析。

2.1 城市管理制度建设的不健全

城管执法是城市管理的重要组成，其执法的法律依据是1996年颁布的《行政处罚法》，以及各城市出台的地方性法规。城管执法可谓是综合执法，基本上属于“无所不管”，并且“借法执法”， 即“执法人员在执法过程中，明知某种行为是违犯法律法规的，但由于本行业的法律法规没有明确的规定，因而借用其他行业的法律条文进行执法的行为”^[1]。综合执法权范围的混杂也是前所未有的，据“南京市城管综合行政执法总队政委司徒幸福说，南京城管的执法涉及65部法规，如果每部法规涉及10项处罚权的话，加起来就是650项处罚权”^[2]。由此，可想而知其相关制度建设的不健全程度。

除了涉及城管的法律法规的混杂不清，城管队伍的工作人员的产生也比较混杂，“既有通过国家公务员考试或者事业单位考试进入城管编制，并且通过了相关执法资格考试，属于具有执法权的‘正规军’，又有协助正规城管工作的协管员和承担城管外包工作的‘雇佣军’，还有业务多次外包后产生的或完全冒充的‘伪军’”^[3]。队伍人员来源的混乱状态，也从源头上给城管造成了不良的根由，致使能以很好的运作。除此之外，城管的监督机制表现得也不能算是城管的，近些年来社会一直发出诸如此类的疑问，“谁来监督城管？”从一则新闻《锦州出新招：请市民监督“城管”》中不难看出，法律机制层面对城管的监督似乎还十分不健全。

2.2 执法者及其对象道德修养的缺失

毋庸讳言，部分城市执法者在执法过程中表现得十分粗暴，对待老幼也不能温和，比如《城管围殴七旬老夫妻 领导回应：老人先动手》、《武汉城管执法时与瓜贩发生冲突 13岁少年被打伤》等。此类现象已经不再新鲜，自不必赘言。但是，对任何深具复杂性的社会矛盾，我们都不能将其症结简单的、片面的归结于某个人或某个群体，城管媒介形象建构的污名化亦然。通过上文的论析，我们发现城管和小摊贩之间的矛盾冲突的原因并不全指向城管，小摊贩也的确难辞其咎。新闻媒体对这类事件也偶有报道，诸如《济南一商贩掀翻自家摊位 高喊城管“暴力执法”》、《城管砸了西瓜摊？！真相是……》、《城管拆除占道经营小摊 遭摊主泼开水烧伤》、《沈阳女城管执法遭小贩踹头殴打 称不后悔当城管》等，从中我们即可发现小摊贩也并不都是弱势者乃至受害者。

城市管理者接触的执法对象大多是社会底层人群，执法过程又多发生在公众场合，所以双方注重各自的道德修养便显得尤为重要。并且，即使法律法规达到了高度的建立健全，那也不可能尽善尽美的解决一切纠纷。

2.3 新闻媒介及受众法制观念的阻滞

若谈新闻媒介报道的法制化滞后，似乎已经不再新鲜并且“老生常谈”了，但是又由于其产生的恶劣影响便显得不得不谈。如此循环尴尬的境地，着实应该引起我们的深思。通过对以往涉及城管的新闻报道的梳理、分析，我们发现新闻媒介在相关报道的过程中有如下明显的倾向性：一，一味的执着于报道城管的负面形象；二，肆意的给城管群体贴标签，致力于以个体的非法行为来置换群体行为特征。

通过上文我们对人民网微博近一年来关于城管的报道的统计，数据显示涉及城管的负面媒介形象的报道占有最大的比例，已经是不争的事实。此类铺天盖地的报道，反而给让我们觉得城管暴力执法似乎已经不再是“新闻”，城管兢兢业业反而成了“新闻”。有鉴于此，我们不禁提出疑问，新闻媒介为何对似乎已经失去新鲜感的城管暴力执法穷追不舍？新闻媒介对城管这一社会群体的负面报道的执着，忽略了其正面形象的特征。随着我国城镇化的不断发展，城市人口流动性加速，城管对我们城市的贡献是不容抹去的。能够跟城管发生正面摩擦的人群，我想还占少数，我们获得对城管形象的认知大体上还是来自于新闻媒介。那么，新闻媒介对城管形象报道的如此不平衡，所造成的城管形象的损失理应由谁来承担？

肆意的给城管贴标签，即“对事件的高度浓缩与概括，以充满智慧的挖苦和讽刺博得广大网民的意会言传和广泛参与”^[4]，并且于其中试图用个体的行为潜在的置换了群体的行为特征。《南昌城管执法车撞死中学生 同学称从身上压过去》一经网络传播，便造成了一场网民的骂战，对城管的责难自不待言。且不论此事件的是非，新闻媒介在报道的时候，可否不将“南昌”、“城管执法车”、“中学生”等此种社会群体的指称置换了个体间的行为？为吸引受众而带来的对某社会群体的无意识的抹黑，社会群体与群体之间的撕裂感，其责任我们想不容推却的。

鲜有论者提及新闻受众的法制观念的淡薄。从网络热点事件的传播中我们发现，只要发生城管和小摊贩之间的摩擦，新闻受众便几乎舆论一边倒，同情小摊贩，这似乎已经成为“集体无意识”。 由于生活的皆不易，大多数均处于社会底层，受众在与小摊贩形成的“想象的共同体”^[5]中很容易给其理性的认知带来损害，以及引起阶层间的矛盾对立感。除此之外，有的受众甚至“借城管以泄愤”，仇官、仇富等。以具体客观的事实为依据，以法律为准绳，我们的受众还很难做到。部分新闻受众借助其自媒体平台对城管媒介形象的污名化的推波助澜，倒逼着我们反观其法制观念的阻滞。

3. 城管媒介形象的理性重构路径

鉴于上文对城管媒介形象建构的污名化论析中发现的存在问题，我们有针对性地提出以下其理性重构的合适路径。

3.1 城市管理制度的科学规划，实行全国性的对城市管理者的统计管理，并加强监督机制

城市执法管理的法律依据是1996年颁布的《行政处罚法》，以及各城市出台的地方性法规。因为全国性的法律与各个地方性的法规的结合，带来了一定程度上的“混乱”现象，比如只要出了事便指责于“临时工”，于是应该建立健全全国性的城管管理法，取消地方性的法规。这其中还包括，让城管部门真正的成为独立行使自己执法权的部门，不再是“借法执法”，于是理清其与其他部门的关系亦非常重要。乃至于城市管理者的表层形象问题，应该统一为全国性的执法工具、制服等，完全成为城管的“正规军”。在招收城管的过程中，适当的提高“门槛”，比如提高学历要求，一来可以提高城管队伍的素质，二来也可以解决部分人员的就业问题。

3.2 重视对城市管理者，以及执法对象的德育培养，增强二者之间的互相理解与配合

无论法律多么的健全，也不可能尽善尽美，况且很多生活中的琐事仅存在于道德的层面上。组织一些社会活动，让城管和小贩均参与其中，比如说可以每年定期的让小贩和城管尝试着几天时间的“互换身份”以便于其换位思考、感同身受。通过身份角色的互换，来让城管和小贩彼此之间增加互相的理解与宽容，从而可以调整城管的管理态度和服务态度，小贩也反过来理解城管的难处。在宽容和谐的气氛中，来商讨城市管理的秩序问题，这将是一条合适的解决路径。

3.3 加强对新闻媒介和受众的法制化管理，并对城管形象实现良性重构

有鉴于“城管的媒介形象缘于媒体的话语建构”^[6]，那么首先应该于法律层面对新闻媒介的传播做出规范，对诸如肆意的、甚至恶意的“标签化”给出应有的处罚；并且，重视对城管报道的均衡性，避免既有的片面、偏激，将城管对我国城市化建设中所做巨大贡献的一面呈献给社会。

除此之外，加强对网民的法制化管理，不能任其肆意的“语言狂欢”与“借城管以泄它愤”，让其对自己的言论肩负应有的法律责任。受众常常于人情和法制之间毫无理由、毫不费力的同情于、偏向于前者，这是我国几千年的人情社会所致，虽有值得肯定的一面，但是在今天的法制化社会里也同样是值得警惕的。