试论我国金融监管法律制度的构建-经济论文

　　一、我国金融监管法律制度的发展与现状

　　我国金融监管体系经历了从统一监管到分业监管的沿革和发展过程。改革开放之初，我国一度实行金融业混业经营体制，确立了由中国人民银行统一行使金融监管职权的监管体制；80 年代以后，四大国有商业银行成立，中国人民银行成为独立的中央银行，我国法律设立的金融监管体制表现为中央银行综合统一监管体制；90 年代后, 伴随着不断增多的金融机构和迅速扩张的证券市场, 我国金融监管体制进入了从统一监管到分业监管的过渡阶段，中国证券监督管理委员会(简称证监会) 、中国保险监督管理委员会(简称保监会) 和中国银行业监督管理委员会(简称银监会)相继成立。至此，我国“一行加三会”的金融监管模式正式确立，也标志着我国金融业分业监管法律制度的进一步完善。

　　二、我国分业监管法律体制的局限性

　　（一）监管的方式和手段较为单一，监管机构之间缺乏有效的协调决策机制，难以解决金融监管中潜在的冲突，容易形成制度风险

　　虽然我国从法律上确立了“一行加三会”的监管模式，但 “我国现行的金融监管法律制度的建立主要以行业为主线”且法律并没有设置监管机构之间和交叉业务领域监管的协调机制，在三大监管机构行政级别相同的情况下，这种缺乏决策机制、缺乏法律约束力的制度性规定,恰恰在监管机构无法达成共识时难以发挥其作用,只能诉诸道德谴责或者向上级部门投诉，也使各监管机构强制地将资金滞留在各自的领域，人为地切断了资金融通的渠道，缺乏有效的配合，不利于我国金融业的长远发展。

　　（二）内容过于狭窄，不能实现完全有效的监管

　　金融监管的内容应该涵盖所有从业的银行和非银行金融机构，从市场准入到市场退出的所有业务经营活动，其中最大量和最主要的是日常经营的风险性和规范化监管。而我国目前的监管存在着重审批、轻管理，重传统的存贷业务、轻表外业务及其他创新业务，重国有银行、轻其他银行和非银行金融机构等问题。监管内容的狭窄，势必影响监管工作的有效性，会使监管无的放矢。

　　（三）难以适应混业经营条件下的监管要求，容易出现监管真空

　　我国法律在明确规定金融业实行分业经营、分业监管原则的同时，也通过《商业银行法》第3条规定，银行可以经营部分证业务、信托业务且并不禁止商业银行在境外从事信托投资业务，就为实践中出现银行资金流入证券、信托市场留下了缺口。

　　（四）分业监管的法律制度与金融全球化的趋势和WTO的相关要求不符，难以应对金融全球化对监管的需要

　　在金融自由化的驱动下，发达国家原有大型金融企业不断进行金融创新，实行混业经营，不断向金融业各个领域扩张，并大规模地占领世界各国的金融市场，而我国分业经营、分业监管的模式显然与这一潮流相违背，同时，我国已经加入WTO，并已做出不断开放市场、实行国民待遇和与世界接轨的承诺。现行的分业监管法律体制无法实现与WTO相关机制的对接，很难对进入我国金融市场而实行混业经营的国际金融机构进行监管，也不可能为其提供相应的法律保障。

　　三、现阶段我国金融监管法律制度的构建

　　结合其他国家有效金融监管的经验来看，金融业实行集中统一的监管法律制度，是金融业混业经营的内在要求，是国际金融监管体制发展的大势所趋。我国金融监管法律制度也将顺应这一趋势，由现行的分业监管走向统一监管，这是我国金融监管法律制度长远的发展方向。但是，就目前我国的具体情况而言，我国不可能实行“骤变式”的金融监管改革，而应该根据国内金融市场的实际情况进行“渐进式”改革。

　　目前，金融控股公司是我国现阶段实现混业经营的最佳模式选择，并且我国已经出现了具备一定规模的金融控股公司，但我国金融业仍实行严格的“分业监管”原则。虽然分业监管可以实现对这些金融控股公司下属的银行、证券和保险等子公司的监管，但对金融控股公司整体及其母公司的监管却出现了法律的漏洞。

　　鉴于前文提到的我国现行金融监管法律制度中存在的局限性，针对如何构建完备的金融控股公司监管法律制度的问题，笔者提出以下几点建议。

　　（一）在监管体系设置方面，在三大监管机构分别履行各自金融监管职责的基础上，另设某机构（如金融管理协调委员会）对金融控股公司的母公司实行监管，并负责制定金融发展的总体战略和监管政策,以此达到促进各部门之间协调合作、强化联席会议效果的作用。

　　（二）在监管法律制定方面，按照WTO金融规则，加强金融立法建设，尤其加强对金融控股公司的立法，特别是应在现行法之外制定针对金融控股公司的专项立法，并制定金融监管法规、监管指标体系及评价标准，明确规定金融监管协调机构和“三会”的职责和权限，颁布实施金融监管操作规程和监管人员守则，从立法和执法两个方面加强工作，努力改变目前存在的金融法制建设滞后和执法不严的现状，为金融监管机构的监管提供法律保障。

　　（三）在现行法律修订方面，对现行的《商业银行法》、《证券法》、《保险法》中关于分业经营的法律规定进行修改，以实现与金融控股公司专项立法的统一，保障法律的一致性。值得注意的是， 2003年12月新的《商业银行法》在规定“商业银行在境内不得从事信托投资和股票业务”的同时，指出“国家另有规定的除外”，为混业经营预留了空间；2002年修改的《保险法》中规定：“保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。”2005年修订的《证券法》第六条在重申证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理，证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立的同时，规定“国家另有规定的除外”，这就为混业经营留下了缺口。

　　（四）在金融同业自律机制建立方面，从世界各国金融同业自律制度建设的实践看，同业公会或协会是适应金融业行业保护、行业协调与行业监管的需要自发地形成和发展起来的，从我国金融业发展的现状分析，显然存在金融业发展较快与金融监管当局监管相对不足的矛盾，迫切需要建立以对金融监管当局监管起拾遗补缺作用的金融同业公会制度，创造一种维护同业有序竞争、防范金融风险、保护同业成员利益的行业自律机制。

　　（五）在提高监管机构管理效率方面，首先，要改进现有法定监管主体的权责制度，塑造真正具有独立和自主执法权的监管主体，防止地方政府及其他部门的干预；其次，加强监管机构的队伍建设，提高监管的专业水平；再次，完善监管者之间信息分享及保密的各项制度，尽早建立调查统计分析部门，加强监管部门之间的协作并利用先进的计算机网络建立完善的信息收集、分析和分享系统；最后，设立成本分析部门，为监管部门采取更稳健的监管措施提供意见。

　　四、结语

　　金融控股公司是我国向混业经营过渡的必经之路，构建新的金融监管法律制度实质上就是建立对金融控股公司的监管体制。因此，当前我国应该加快针对金融控股公司的专项立法进程，完善对金融控股公司的监管法律制度，填补当前存在的法律监管真空，为我国金融控股公司的良性发展提供健全的法治保障和良好的法治环境。

文章来源于《时代金融》杂志2012年第24期