浅论地方政府债务的效应及原因-经济论文

　　一、地方政府债务的形成原因

　　地方政府债务的形成有多重原因。

　　（一）分税制改革带来财权与事权的矛盾

　　1994年，我国开始分税制改革。按照分税制的规定，中央政府掌握一半多的财政收入，只承担两成多的支出；而地方政府只掌握不到一半的收入却要承担将近八成的支出。分税制改革带来了中央政府与地方政府财权与事权的重重矛盾。财力向上集中、事权却向下转移。“中央财政喜气洋洋，省级财政整整日上，地方财政勉勉强强，县级财政哭爹喊娘，乡政财政名存实亡”生动贴切地摹绘了分税种改革后的我国从中央到地方的政府财政状况。这种事权与财权的不匹配所造成的结果显而易见，地方的财政收入难以满足地方事权的要求，地方政府除了政府性财政资金和银行贷款外，还需要通过招商引资和发行债券、股票、基金等市场行为来融资。

　　（二）转移支付不足造成地方财政缺口

　　转移支付是指中央政府按照有关法律、财政体制和政策规定安排给地方政府的补助资金。我国现行的政府间转移支付制度主要以税收返还和专项拨款为主。这有利于调动高财政收入地区的积极性，但也带来了是财力不均问题，导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应。专项转移支付比重过高，并且中央进行了用途的规定，这不利于地方政府县乡政府根据实际情况进行统筹安排。我国现行的转移支付制度并未能从根本上解决地方政府财政问题，难以满足地方政府的财政支出。故为了弥补政府的财政缺口，地方政府纷纷举债。

　　（三）政府冲动投资刺激大行举债

　　2011年2月14日，人民网报道，“中国有655个城市正计划‘走向世界’，200多个地级市中有183个正在规划建设‘国际大都市’。”伴随着不断颁布的区域发展规划，地方政府的投资热情持续不断。这种热情理性与非理性并存，合理与盲目交织。此外，当前我国许多地方政府沉溺于既脱离现实又没有偿还保障的超标准建设。政府的投资范围不局限于公共产品和服务领域，而且还广泛投资于一般性竞争领域。许多城市快马加鞭上项目，搞建设，由于政府资金的不足必然导致政府靠借债来实现大规模的城市基础建设和对其他项目的政府投资。更有贫困县建设“大”项目的例证。国家级贫困县海南陵水县拟定建设10个高尔夫球场就是地方政府盲目投资的一个缩影。贫困县与高尔夫球场放在一起让我们对该县的负债情况窥见一斑。

　　（四）官员仕途竞赛引发政府借债

　　我国政府官员的考核和升迁都以地方经济发展状况为主的政绩为杠杆。许多政府官员在自己的任期内片面追求GDP的增长，求政绩、上项目，搞建设、要花大钱；在大肆上马大项目时，资金不足便借政府的鸡生政绩的蛋，通过各种方式融资。这些所谓的“大项目”有些是关乎国计民生的基础设施建设和公共产品的提供，还有很多是政绩导向下的“面子工程”。地方政府在进行融资时优先考虑的是举债。在自己的任期内举债建设，但是我国的官员任期一般不超过两届，任期内无力偿还的债务，便留给下一届政府。下一届政府也继续着“把政绩留给本届，债务留给下届”式的借债建设。于是，地方政府的债务如滚雪球，越滚越大，最终让财政不堪重负。政府官员的考核和轮换晋升带来的地方债务的积累与扩大，不利于一方经济健康运行，更不利于民生环境的建造。

　　二、地方政府债务的积极效应分析

　　笔者认为地方政府债务由的效应分析可从积极效应和消极效应两个方面着手。地方政府的积极效应有如下几点。

　　（一）提供公共产品与服务效应

    　世界银行在其1997年的《世界发展报告》中指出，“每一个政府的核心使命”包含了五种基本角色（World Bank，1997，P42）其中的一个就是投资于基本的社会服务和社会基础设施。安德森探寻到了“提供各种公共物品与服务”作为被其称为“一般角色”的政府的基本职能中的一项。由于地方政府的财力薄弱，制约了地方政府提供社会公共产品和服务的能力发展。斯蒂格利茨认为，政府性债务融资有相当一部分用于公共工程和基础设施投资，形成了政府所拥有的各种各样的“可再生性资产”。地方政府通过举债增强财力，用于地方基础性设施的建设、公共产品的生产和公益性事业的发展。基础设施的建设加快了区域现代化的进程，也有利于创造良好的投资环境和生活环境。公工产品可供长期使用，促进公益性事业的发展。地方政府的债务支出促进地方发展、改善民生环境，为地方经济增长起到推动作用。

　　（二）经济增长效应

　　众所周知，消费、出口和投资是拉动经济增长的三驾马车。社会总投资由政府部门投资和微观经济主体投资组成。政府投资的需求需要足够的资金来保障。政府通过举债来补充行政经费的不足，支持政府部门投资，提高地方经济发展的速度。金融危机后，我国的出口受到巨大冲击，外需不足的情况下，扩大内需是刺激经济发展一剂良药。扩大内需最好最快的方式是增加投资需求。地方政务的债务投资对区域经济增长乃至国家整体经济运行具有功不可没的作用。

　　（三）民生效应

　　就业问题是民生的关键问题。提供就业岗位、增加就业规模、增加劳动者的劳动收入是我国解决收入分配领域的首要问题。如上分析，政府举债提供公共产品，进行基础设施建设，这将带来大量就业机会，尤其为低收入者尤其是农民工群体创造就业平台。政府向公众提供公共产品时，一般是采取公共定价，公共定价是指政府相关管理部门通过一定程序和规则制定提供公共物品的价格和收费标准，即公共物品价格和收费标准的确定。公共定价的目的和原则不仅在于提高整个社会资源配置的效率，而且是保证居民的生活水平和生活安定的重要措施。采取能使社会福利最大化的定价方式对于公众来说，会以相对低廉的价格享受到公共产品。对于低收入者来说，从享受公共产品中获益，对于改善生活质量起着重要作用。

　　三、地方政府的消极效应分析

　　当地方政府债务超过了地方财政的可承受程度，会产生一些消极效应。

　　（一）造成财政风险

　　“财政风险是指当各级地方政府拥有的公共资源不足以履行其应该承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的可能性。”“财政风险的具体表现为地方政府无力偿债、地方财政支出相对于收入的快速增长、长期持续赤字以及地方政府无力承担社会公共风险，但最终往往集中以地方政府债务的形式表现出来。”造成地方债务不能按期偿还的不确定因素很多，如经济因素、自然因素、严重突发事件因素，甚至严重流行病毒因素等，其中任何一种不确定因素成为现实，都会直接导致地方政府的脆弱财政雪上加霜，还极有可能导致大量公共突发事件。

　　（二）降低政府公信力

　　什么是政府公信力？政府公信力实际上是公众对政府履行其职责情况的评价。地方政府通过举措债务，利用现代信用关系实现政府职能已经成为世界各国地方政府的普通做法。如果地方政府有偿还能力并且能够按期偿还债务本金和利息，那政府的公信力就比较高。如果地方政府债务规模过大导致产生债务风险，地方政府无法按期偿还，损害的就不仅是债权人的利益，也包括政府的公信力。地方债务一旦超出地方财政的可承受力，极易导致地方政府行为走偏，开辟不正常的资金来源渠道用于偿债，如向企业和社会巧立名目滥收费，或自定政策过度征税等，造成企业和百姓怨声载道，又增加企业和百姓对政府的不信任感。

文章来源于《时代金融》杂志2012年第24期